港北村6组与新野县人民政府、钞克芳、新野县港北村委土地行政管理纠纷一案再审行政判决书

港北村6组与新野县人民政府、钞克芳、新野县港北村委土地行政管理纠纷一案再审行政判决书

提交日期:2014-03-27 15:23:01

河南省南阳市中级人民法院

行政判决书

（2013）南行再终字第00010号

申诉人（一审第三人、二审上诉人）钞克芳，男，生于1958年，汉族，农民，住新野县。

委托代理人孙振广，河南大统律师事务所律师。

被申诉人（一审原告、二审上诉人）新野县上港乡港北村。

代表人马明胜，任组长。

委托代理人和平，河南豫宛律师事务所律师。

委托代理人马红兵，男，生于1967年，汉族，农民，住新野县。

一审被告（二审上诉人）新野县人民政府。

法定代表人常英敏，任县长。

委托代理人钱景，系新野县国土资源局干部。

一审第三人新野县上港乡港北村村民委员会。

法定代表人薛敏霞，任主任。

委托代理人崔威，河南同心德律师事务所律师。

一审原告新野县上港乡港北村6组（以下简称港北村6组）与一审被告新野县人民政府、一审第三人钞克芳、新野县上港乡港北村村民委员会（以下简称港北村委）土地行政管理纠纷一案，邓州市人民法院于2012年8月22日作出（2012）邓行初字第2号行政判决，港北村6组、新野县人民政府及钞克芳不服，向本院提起上诉。本院于2013年3月28日作出（2013）南行终字第00019号行政判决。钞克芳不服，向本院提出申诉。本院裁定再审后，依法另行组成合议庭。公开开庭审理了本案。钞克芳及委托代理人孙振广，港北村6组代表人马明胜及委托代理人和平、马红兵，新野县人民政府委托代理人钱景，港北村委委托代理人崔威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

邓州市人民法院一审认定：本案争议之地位于新野县上港乡港北村南襄公路西侧共计953.3平方米（折1.43亩），自“四固定”以后一直由原告村民耕种使用。1993年被告提出“工业立县”，要求各村办企业。在此情况下，港北村委与上港乡政府商定，港北村委对全村各小组的土地进行统一调整，各组都兑出一部分土地由村委统管，用于建村办企业，但未办理土地变更登记手续。本案争议之地就属当时原告兑给村里的土地。土地调整后因小组和群众意见大，阻力大，落实不到位，村委又决定在1996年6月前将所兑调的土地全部退回各小组。第三人钞克芳在1996年7月25日与村签一《征地协议》，将争议之地作价7150元，用于建面粉厂。同年8月1日钞克芳正式向港北村委提出建面粉厂用地申请，8月3日港北村委向上港乡政府申请为钞克芳批地建厂。8月8日上港乡政府向新野县人民政府请示，为钞克芳批地建厂，并于8月27日为其办理了《河南省村镇规划用地许可证》，9月16日被告针对上港乡人民政府的请示作出了《关于对上港乡岗北村钞克芳建面粉厂征地的批复》即新政土征（1996）36号文件。主要内容为：经审查，研究同意钞克芳征用耕地953.3平方米（折1.43亩），从即日起，该宗地已转变为国有土地，此地征用后，由县土地管理局代表县政府将土地使用权出让给钞克芳作为建面粉厂的基本建设用地。望你们接此批复后十五日内，派员会同土地管理局有关人员到用地现场划拨土地，丈量界桩，并作好划拨土地放线记录，同时颁发《国有土地建设用地许可证》，无放线记录和《国有土地建设用地许可证》者，此件无效。以此批复将该争议之地征用为国有土地。但县土地管理局并未代表县政府将该土地出让给钞克芳（无出让合同和交出让金的票据），亦无划拨土地放线记录和颁发《国有土地建设用地许可证》。而上港乡政府1996年12月20日为钞克芳办理了《河南省村镇建筑许可证》，钞克芳在争议之地建成面粉厂，并办理《房权证》和《土地证》。2008年9月3日原告得知该土地被国家征用后，向南阳市人民政府申请复议，南阳市人民政府于2008年12月6日作出宛政复决（2008）34号行政复议决定，维持被告作出的新政土征（1996）36号文件。原告不服提起诉讼。另查明：第三人钞克芳2011年在争议之地上建起门面楼房10间3层。

邓州市人民法院一审认为：被告的被诉具体行政行为事实不清，违犯法律规定，程序违法。一是争议之地权属未发生变更，仍属原告。被告错将原告所有的土地，以村所有而予以征用，其行为应属对被征用土地权属主体未核清。1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”第十条规定“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”。港北村委1996年6月前为办企业在全村各小组调整兑地，未依法办理土地权属变更登记，且在1996年6月又决定将兑调的土地全部退回各组。该争议之地就属应退回原告的土地。说明被告审批时对被征用土地权属主体未核清即批准征用；二是被告审批时违犯法律规定。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款明确规定“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”而被告在无国家建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件等的情况下予以批准；三是被告审批时违犯法定程序。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定的批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地”。《河南省实施办法》第二十八条第一款亦规定“国家建设用地的审批，按以下程序办理；（一）建设单位持经批准的建设项目选址批准文件，初步设计批准文件和总平面布置图或用地范围图，年度投资计划和建设项目用地计划等文件，向项目所在地的市、县人民政府土地管理部门申请建设用地”。而被告在无批准设计任务书，年度基本建设计划，选址批准文件和平面布置图，征用土地补偿、安置方案等必备材料和土地管理部门审核程序的情况下予以批准；四是争议之地被告未依法出让，未签订出让合同，未收取出让金。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。被告虽在文件中明确由县土地管理局代表其将土地使用权出让给钞克芳。但实际上县土地管理局并未与钞克芳签订出让合同，亦未收取应当交国家的出让金，对此被告末尽督导落实之责。只是由港北村委与钞克芳在报批前签订了征地协议，未作任何补偿，且未支付征地款；五是无划拨土地放线记录和《国有土地建设用地许可证》。被告在新政土征（1996）36号文件中明确规定：无放线记录和《国有土地建设用地许可证》者，此件无效。被告和第三人钞克芳辩称其所征用的土地应归村委所有和原告起诉已超过起诉期限的理由，因与事实不符，且被告作出该具体行政行为内容，原告并不知道，起诉期限应适用不动产未超过20年的规定，故所辩理由不能成立。综上所述，依法应当撤销被诉具体行政行为，但考虑第三人钞克芳现已在占用土地上建起面粉厂和门面房10间3层的事实，不宜撤销该具体行政行为，若撤销将造成重大损失。据此判决：1、确认被告新野县人民政府1996年9月16日作出的《关于对上港乡岗北村钞克芳建面粉厂征地的批复》违法。2、责令被告新野县人民政府在判决生效之日起60日内采取相应补救措施。案件受理费50元，由被告新野县人民政府负担。