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镇平县贾宋镇人民政府、镇平县贾宋镇桥北村第16村民小组与常梅荣、申书敏为土地行政管理一案二审行政裁定书 提交日期:2014-04-24 15:51:02 河南省南阳市中级人民法院 行政裁定书 （2014）南行终字第00011号 上诉人（一审被告）镇平县贾宋镇人民政府。 法定代表人王勇，任该镇镇长。 委托代理人李志晓，镇平县司法局贾宋法律服务所法律工作者。 代表人常伟兵，任该组组长。 委托代理人侯朋太，南阳市宛城区汉治街道法律服务所法律工作者。 委托代理人常华正。 被上诉人（一审原告）常梅荣。 被上诉人（一审原告）申书敏。 委托代理人张福禄，河南宛平律师事务所律师。 上诉人镇平县贾宋镇人民政府、镇平县贾宋镇桥北村第16村民小组与被上诉人常梅荣、申书敏为土地行政管理一案，不服镇平县人民法院（2013）镇行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人镇平县贾宋镇人民政府的委托代理人李志晓，上诉人镇平县贾宋镇桥北村第16村民小组代表人常伟兵及其委托代理人侯朋太、常华正，被上诉人常梅荣的委托代理人张福禄，被上诉人申书敏及委托代理人张福禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 镇平县人民法院一审查明：1988年贾宋镇桥北村签订的土地租赁协议，将位于贾宋镇杨庄村西的一块土地（四至为：东至府右路，西至桥北村村民任石头的责任田，南至路，北至耕地。东西为39.3米，南北为39.7米）租给常梅荣使用，协议没有约定期限，租金为每亩每年100多斤小麦。常梅荣在该土地上搭建了简易石棉瓦房，后对该房进行了重建和加固。现该租赁地上种植着花卉。2013年5月第三人在《河南法制报》上刊登公告，宣布解除与常梅荣的租赁合同。 镇平县人民法院认为：一、原告具有本案的诉讼主体资格。行政诉讼的原告，是指认为权利被具体行政行为侵害的公民、法人和其他组织。在本案中，原告与第三人均认可原告实际租赁使用第三人土地并在该土地上种植花卉的事实，而被告作出的《关于桥北村十六村民小组与常梅荣、申书敏土地使用权属争议的处理决定》，对原告的权利形成了实质的影响，原告可以提起行政诉讼。二、被告作出的行政处理决定超出职权范围，无法律依据。在本案中，原告与第三人对引发诉讼的土地权属并无争议，原告亦明确认可该土地的使用权归第三人所有。第三人向原告提出的申请，是要求被告对原告占用第三人的土地的行为作出处理，而被告作出的处理决定的内容之一，则是对该土地的权属进行处理，明显超出了第三人的请求范围。原告与第三人之间的土地租赁行为，从其实质分析，应当属于土地承包协议。该行为发生于1988年，应当适用1986年全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国土地管理法》的规定，该法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”因此发生的纠纷系民事纠纷，应受民事法律规范的调整，而并非土地权属争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”故被告作为乡（镇）人民政府，对土地承包经营纠纷只有调解权，其作出行政处理决定对土地承包经营纠纷进行处理，明显超出了法律的授权范围，无法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的……”，故被告作出的行政处理决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（4）目之规定，判决：撤销被告镇平县贾宋镇人民政府于2013年7月22日作出的《关于桥北村十六村民小组与常梅荣、申书敏土地使用权属争议的处理决定》。案件受理费50元，由被告负担。 镇平县贾宋镇人民政府不服该判决上诉称：本案所涉土地使用权已经发生了争议，有明确的被上诉人签字证言，一审法院对上诉人提交的证据也予以采信，可谓证据确实充分，常梅荣不是该土地的村民成员，按照当时的土地法律规定租赁协议是无效协议，后常梅荣弃厂而逃，土地长期荒芜，当时的队长常有根就收回了该土地，申书敏于2007年以后才开始管理此厂，后在该土地上建房，并拒绝拆房，阻拦组里收回土地。上诉人依据调查的证据材料，按照法律规定，响应上级号召，对争议的土地和非法建筑作出处理决定是正确的，被上诉人对争议土地不享有合法使用权，不具备原告主体资格。一审判决认定前后矛盾，适用法律错误，判决不当。请求撤销一审判决。 上诉人镇平县贾宋镇桥北村第16村民小组上诉称：申书敏在该土地上种树或建房，拒绝组里收回土地，称土地使用权属于其本人，引起纠纷，属于土地使用权纠纷，镇人民政府有权作出处理决定。一审法院偷换概念，认定被诉的处理决定超越职权错误。常梅荣使用该土地时没有经过本组三分之二以上成员通过和当地镇人民政府批准或备案，属于无效协议，上诉人申请确认该土地归上诉人所有，并要求拆除该耕地上的非法建筑完全合理合法和响应政府“打击两违”的号召，被诉的处理决定并没有超过上诉人的请求，合法正确，一审认定该处理决定不当之处，也不能撤销，而只能依法判令重新作出处理决定或提出司法建议。常梅荣已表态放弃对该处理决定的起诉，申书敏与上诉人之间没有任何协议，其与该处理决定没有法律上的利害关系，没有损害其合法权益，应驳回其起诉。一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，判决不当，请求依法撤销一审判决。 被上诉人常梅荣、申书敏答辩称：被诉的处理决定把二答辩人列为行政相对人，二答辩人是本案适格的原告。本案是租赁承包引发的争议，双方对权属并无争议，其本质是侵权纠纷，不是确权纠纷，该处理决定用处理决定的形式处理债权纠纷，明显超越职权，一审撤销其处理决定并无不妥，请求维持一审判决。 本院认为：原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销镇平县人民法院（2013）镇行初字第74号行政判决。 二、发回镇平县人民法院重审。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 白 云 审 判 员 宋 汉 亭 审 判 员 尹 乐 敬 二〇一四年三月十二日 书 记 员 刘 冰 心 |
