上诉人张殿珍、潘学明与被上诉人光山县发展和改革委员会及第三人河南金凯帝房地产开发有限公司建设项目立项行政批复纠纷一案二审

上诉人张殿珍、潘学明与被上诉人光山县发展和改革委员会及第三人河南金凯帝房地产开发有限公司建设项目立项行政批复纠纷一案二审行政判决书

提交日期:2014-08-18 18:17:55

河南省信阳市中级人民法院

行政判决书

（2014）信中法行终字第31号

上诉人（原审原告）张殿珍，女，1964年8月20日生，汉族，住光山县。

上诉人（原审原告）潘学明，男，1960年12月6日生，汉族，住光山县。

二上诉人共同委托代理人张合刚，北京市盈科律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）光山县发展和改革委员会。

法定代表人刘忠平，该委员会主任。

委托代理人周阳，男，该委员会工作人员。

委托代理人王道才，河南紫弦律师事务所律师。

第三人河南金凯帝房地产开发有限公司。

法定代表人杨彩婷，该公司董事长。

委托代理人王泽斌，该公司工作人员。

上诉人张殿珍、潘学明与被上诉人光山县发展和改革委员会（以下简称光山发改委）建设项目立项行政批复纠纷一案，潢川县人民法院于2014年5月19日作出（2014）潢行初字第5号行政判决：一、确认被告光山发改委作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号）违法。二、责令被告光山发改委采取相应的补救措施。张殿珍、潘学明不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张殿珍、潘学明的共同委托代理人张合刚，被上诉人光山发改委的委托代理人周阳、王道才，原审第三人金凯帝公司的委托代理人王泽斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，2007年，光山县人民政府根据经济社会发展需要决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”。在听证会上，就该工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向与会代表发放了《海营路贯通工程征求意见表》和《海营路贯通工程实施方案评议表》，经与会人员讨论同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。2007年12月7日，光山县人民政府对光山县建设局《关于海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的请示》作出批复（光政文〔2007〕135号），该批复第二项内容为：“同意将海营路两侧范围内的房屋（具体范围以控规方案为准）纳入局部改造项目计划，与海营路贯通工程统筹规划、设计，同步建设，相互推进。”

后光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金凯帝公司最终竞得该项目。2008年1月15日，光山县海营路贯通工程建设指挥部与金凯帝公司签订“投资招商合同”，该合同中的项目名称为“光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程”。2008年4月13日，金凯帝公司在光山县国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得海营东路两侧的国有建设用地使用权。同日，双方签订成交确认书。2008年4月24日，金凯帝公司向光山发改委递交请示，并提交成交确认书。2008年4月24日，光山发改委作出被诉批复。在2009年9月光山县海营路贯通工程建设指挥部办公室印制并发放的《宣传手册》中，该批复被影印收入其中。金凯帝公司于2008年开始实施该项目，目前海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。二原告以未看到被告作出涉案批复和所依据的规范性文件，无法发表自己的意见为由，起诉请求撤销被告作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复（光发改〔2008〕40号）》。

原审认为，本案争议焦点有三：一、被诉批复是否具有可诉性。二、原告张殿珍、潘学明是否具备提起行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。三、被诉批复是否合法。

关于被诉批复是否具有可诉性的问题。光山发改委作为地方政府投资主管部门，具备对企业投资建设项目依法进行核准，并进行监督管理的法定职责。光山发改委答辩称，被诉批复属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不具有可诉性。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批（核）准文件，是建设单位金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一，在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁主管部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该内部批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘仕明、潘学明送达，但被诉批复确认了金凯帝公司享有从事该项目建设权利。而潘仕明、潘学明的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对潘仕明、潘学明房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。

关于原告张殿珍、潘学明是否具备提起行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。潘仕明、潘学明的房屋所有权因该被诉批复行政行为而受到影响，其与被诉批复之间存在法律上的利害关系。因此，潘仕明、潘学明具备本案原告的诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘仕明因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张殿珍作为原告继续参加本案诉讼，符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。潘仕明、潘学明就被诉批复向信阳市发展与改革委员会申请复议后，于2013年10月28日收到复议决定书，于2013年11月7日提起本案行政诉讼。因此，潘仕明、潘学明提起行政诉讼时未超出法定期限。