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河南省郑州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）郑行终字第290号 法定代表人顾建钦，局长。 委托代理人付甲希，该局政策法规处科员。 委托代理人罗干，郑州市卫生监督局工作人员。 被上诉人（原审原告）赵耀，男，1941年3月4日出生，汉族，农民。 委托代理人张书占，河南舒展律师事务所律师。 委托代理人张书婷，河南舒展律师事务所律师（实习）。 原审第三人郑州市第七人民医院。 法定代表人袁义强，院长。 委托代理人张妤申，郑州市第七人民医院法律顾问。 委托代理人王书海，郑州市第七人民医院医务办主任。 上诉人郑州市卫生局因赵耀诉其卫生行政处理一案，不服郑州市中原区人民法院（2013）中行初字第44号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月2日公开开庭对本案进行审理，上诉人郑州市卫生局的委托代理人付甲希、罗干，被上诉人赵耀的委托代理人张书占，原审第三人郑州市第七人民医院的委托代理人张好申、王书海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定：2013年11月23日在第三人医院，由到第三人医院会诊的中国医学科学院阜外医院医师吕某（注：下文中涉案医生姓名均做技术处理）主刀对原告的妻子患者张焕青施行了二尖瓣人工瓣膜置换＋三尖瓣成形＋房颤射频消融术手术。11月24日又由第三人医院的医师陈某主刀实施了第二次手术。张焕青于12月20日去世。2013年12月24日，原告赵耀向被告市卫生局提交行政处罚申请书，请求被告：1、对第七医院违法接收外地医师在该院行医进行处罚；2、对吕某违法异地行医行为进行处罚。事实与理由如下：“整个医疗过程中，第七医院与吕某存在违法行为。医师吕某异地行医未在郑州注册，就主刀重大手术，并在手术记录上签名，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条的规定，属于非法行医。在第一次手术后，病人还没有脱离生命危险期，仅仅10小时后又进行了第二次手术，主刀医师却换成了陈某。根据医疗核心制度之一首诊负责制的规定，此时作为第一次手术的主刀医师吕某不应远离还处在危险期的病人，但此时医师吕某去向不明。医师吕某未在河南省执业注册，却违法在第七医院执业行医，并造成病人死亡。第七医院违法给吕某提供场所实施手术，负有管理责任，提请对吕某和第七医院的违法行为进行行政处罚。” 2014年1月6日，原告向被告申请公开“对赵耀申请对第七医院行政处罚的回复意见”。被告于2014年1月14日对原告作出“关于赵耀申请对第七医院行政处罚的回复”。回复内容为：“赵耀：您好！2014年1月6日，我局收到您的政府信息公开申请，申请内容为‘请公开对赵耀申请对七院行政处罚的回复意见’。针对您的公开申请，现回复如下：您递交的‘行政处罚申请书’中提及的患者张焕青住院病历已于2013年12月26日由医患双方共同封存，并在封存病历说明中列举了医患双方协商双方同意启封、鉴定部门需要启封、医患纠纷处理完毕由医方启封、超过一年由医院启封共计四种启封病历的情形。关于‘行政处罚申请书’中涉及的北京阜外医院主任医师吕某，经查询国家卫生计委网站的医师注册信息，其执业地点为中国医学科学院阜外医院，执业范围为外科专业，批准机关为北京市卫生局；涉及的另一医师陈某，执业地点为第七医院，执业范围为外科，批准机关为河南省卫生厅。经调查，吕某应第七医院的会诊邀请，于2013年11月23日为患者张焕青实施了手术。第七医院提供了加盖两家医院医务管理部门公章的会诊邀请函。执业医师吕某应第七医院的邀请，经所在的中国医学科学院阜外医院批准，在第七医院为患者张焕青实施手术，根据《医师注册管理办法》第十六条‘医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到注册主管部门办理变更注册手续，并提交医师变更执业注册申请审核表、《医师资格证书》、《医师执业证书》以及省级以上卫生行政部门规定提交的其他材料。但经医疗、预防、保健机构批准的卫生支农、会诊、进修、学术交流、承担政府交办的任务和卫生行政部门批准的义诊等除外。’的规定，不需要办理变更注册手续，不属于非法行医。” 原告收到该回复后不服，诉至法院。 原判另查明，吕某系中国医学科学院阜外心血管医院外科专业执业医师。2013年11月22日，经邀请会诊医疗机构即本案第三人第七医院向吕某所在中国医学科学院阜外心血管医院发出会诊邀请函，邀请吕某2013年11月23日参加会诊，为患者张焕青行二尖瓣人工瓣膜置换＋三尖瓣成形＋房颤射频消融术手术。 原判再查明，被告在行政程序中，以病历已经封存为由，未对患者张焕青在第三人处整个诊疗过程进行全面调查。 原判认为：被告郑州市卫生局作为医疗机构的行政主管部门，负责郑州市区域内医疗机构的监督管理工作是其法定职责。被告在接到原告提交的要求行政处罚申请书后应当对第三人及医师吕某是否存在违法行为进行全面调查、作出具体行政行为。被告于2014年1月14日对原告作出“关于赵耀申请对第七医院行政处罚的回复”，亦是对原告2014年1月6日向被告申请公开“对赵耀申请对第七医院行政处罚的回复意见”的回复。该回复以病历已经封存为由，仅对吕某是否存在非法行医问题讲行了调查，未对原告申请的其他内容进行全面调查，即第三人在对患者张焕青整个诊疗过程是否存在违法情形，包括是否存在第三人及吕某违反首诊负责制的规定更换第二次手术主刀医生、造成患者死亡等情形，被告亦未对此作出具体行政行为，故被告对原告作出的回复应予撤销，重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款的规定，判决：一、撤销被告郑州市卫生局于2014年1月14日对原告作出的回复；二、责令被告郑州市卫生局于本判决生效之日起30日内对原告提出的行政处罚申请重新作出具体行政行为。 郑州市卫生局上诉称：一、我局针对被上诉人的行政处罚申请进行了全面的回复。被上诉人的行政处罚申请书请求事项有两项，即：1.对郑州市第七人民医院违法接收外地医师在该院行医进行处罚；2.对吕某违法异地行医行为进行处罚。我局通过调查吕某医师执业资格证、会诊邀请函，认为吕某医师为患者张焕青实施手术，符合《医师执业注册暂行办法》关于会诊的规定，不属于非法行医。市七院和吕某均不存在被上诉人行政处罚请求事项所称的违法事实。因此，我局对被上诉人的回复是合理合法的。二、原审法院要求我局对市七院和吕某是否存在其他违法行为进行全面调查无法律依据。原审法院认为我局以病历已封存为由，仅对吕某是否存在非法行医进行了调查，未对市七院对患者张焕青整个诊疗过程，包括是否违反首诊负责制，更换第二次手术医生、造成患者死亡等情形进行全面调查。第一，关于没有打开病历的问题。我局认为，吕某医师执业资格证、会诊邀请函直观、明确的证明了吕某医师在市七院实施手术这一行为的性质属于会诊，是合法的，不属于非法行医。而病历是医务人员对患者疾病的发生、发展、转归，进行检查、诊断、治疗等医疗活动过程的记录，其具体内容与认定吕某医师在市七院实施手术这一行为的性质无关。因此，对市七院与被上诉人共同封存的病历，我局认为无启封的必要和依据。第二，关于市七院在实施手术过程中是否存在其他违法行为。被上诉人在行政处罚申请书中的请求事项仅为两项，即围绕吕某医师在市七院实施手术是否属于非法行医，分别对市七院和吕某医师进行处罚。其行政处罚申请书的事实与理由部分更是明确要求：“医师吕某未在郑州注册，却违法在郑州第七人民医院执业并造成病人死亡，郑州市第七人民医院违法给吕某提供场所实施手术，负有管理责任。今提请郑州市卫生局对医师吕某和郑州市（第七）人民医院的违法行为进行行政处罚”。事实上，具体的诊疗过程、市七院在诊疗过程中有无过错，均与被上诉人的请求事项无关，并且被上诉人也并未要求对市七院及吕某违反首诊负责制更换第二次手术医生、造成患者死亡等情形进行处罚。此外，至于造成患者死亡这一事实，属于市七院与被上诉人之间的民事侵权纠纷，应通过医疗事故鉴定或者司法鉴定予以核实，与被上诉人的请求事项无关，我局无权调查也无须回复。综上，原判决随意扩大了被上诉人的诉求，不当增加了行政机关的行政执法责任，违背了行政执法的适当性原则。如此，有限的行政资源将被无限制的耗费在民事纠纷中，既不利于社会管理，更不利于保护行政相对人的合法权益。请求1.辙销郑州市中原区人民法院（2014）中行初字第44号行政判决书；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 |
