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河南省商城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）商行初字第60号
原告新县新世纪房地产开发有限公司，位于新县新集镇京九路中段新世纪广场4楼。
法定代表人胡乃勇，总经理。
委托代理人邱永浩（系原告副总经理）。
委托代理人宋承致，河南精致律师事务所律师。
被告新县国土资源局，位于新县龙泉路88号。
法定代表人杨华文，局长。
委托代理人甘忠诚（系被告工作人员）。
委托代理人陈新强。
原告新县新世纪房地产开发有限公司不服被告新县国土资源局对其作出的《新县国土资源局关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，向新县人民法院提起行政诉讼，经该院报请指定管辖，信阳市中级人民法院于2014年12月3日作出（2014）信中法行辖字第240号行政裁定书裁定：本案由商城县人民法院管辖。本院于2014年12月4日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月15日公开开庭审理了本案。原告法定代表人的委托代理人邱永浩、宋承致，被告法定代表人的委托代理人甘忠诚、陈新强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新县国土资源局于2014年11月24日对原告新县新世纪房地产开发有限公司作出《新县国土资源局关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，认定原告建设项目批准容积率为1.77，实测为2.55，提高0.78，通知原告于2014年12月2日前到被告处领取评估报告、签订国有土地出让合同补充协议，并于12月9日前到财政部门补缴土地出让价款439.8万元，完善相关手续，但在举证期限内未向本院提供作出该通知的证据、依据。
原告新县新世纪房地产开发有限公司诉称，2006年8月17日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，取得新县新世纪·城中城建设项目的国有土地使用权，原告依约支付相应价款并完善相关建设手续后，于2008年竣工该建设项目，但在出让合同中并未约定容积率内容，仅有新县发改委新发改（2006）35号文件批准该项目容积率为2.53，即使按被告评估的容积率为2.55，也仅超0.02；2010年6月26日，新县建设规划监察大队对该项目提高容积率作出罚款65379元决定，原告也已缴纳，根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予处罚”的规定，被告时至2014年11月24日再予处理，既超法定期间，又属重复处理，并且被告没有按照该法第42条规定履行听证程序，属程序违法；此外，原告与被告签订国有土地出让合同和新县发改委立项批复均在2006年，原告建设项目竣工在2008年底，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，《建设用地容积率管理办法》于2012年3月1日起实施，被告违反法不溯及既往原则，属适用法律错误；由于被告不及时给原告发放土地使用证，致使该小区500余户业主至今不能办理房产证，造成多次上访。因此，被告对原告作出的通知，事实不清，程序严重违法，适用法律错误，为维护原告和人民群众的合法权益，请求人民法院依法撤销新县国土资源局2014年11月24日作出的《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，并由被告承担诉讼费用。原告向本院提供了以下证据（均为复印件）：新县国土资源局《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，新县国土资源局与胡乃勇签订的国有土地使用权出让合同，新县发展和改革委员会新发改（2006）35号文件，胡乃勇身份证，新县新世纪房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书。
被告新县国土资源局辩称，原告擅自提高建设用地容积率，被告根据河南省国土资源厅办公室《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》及国土资源部土地利用司《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》的规定，于2014年11月24日向原告送达“关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知”，该通知是土地出让合同纠纷中的民事行为，不属于行政诉讼受案范畴，也不是行政处罚，而是通知原告补交土地出让金、补签合同、完善手续。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
新县国土资源局《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，新县国土资源局与原告法定代表人胡乃勇签订的国有土地使用权出让合同，新县发展和改革委员会新发改（2006）35号文件，胡乃勇身份证，新县新世纪房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书。
经审理查明，2006年8月17日，原告法定代表人胡乃勇与被告签订新县新世纪·城中城建设项目《国有土地使用权出让合同》，但在该合同中并未约定容积率内容，仅在之前的2006年5月9日新县发展和改革委员会作出的新发改（2006）35号关于核准东晨新村和永安小区二期工程建设项目的通知中核准东晨新村（后更名为新世纪·城中城）建设项目的容积率为2.53；2014年11月24日，被告对原告作出《新县国土资源局关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，认定原告建设项目批准容积率为1.77，实测为2.55，提高0.78，通知原告于2014年12月2日前到被告处领取评估报告、签订国有土地出让合同补充协议，并于12月9日前到财政部门补缴土地出让价款439.8万元，完善相关手续，但在举证期限内未向本院提供作出该通知的证据、依据。原告认为该通知，事实不清，程序违法，适用法律错误，请求法院依法予以撤销，并由被告承担本案诉讼费用。本院认为，被告以通知的形式，单方认定原告建设项目超容积率，直接要求原告领取评估报告、签订国有土地出让合同补充协议、补缴土地出让价款、完善相关手续，其实施的是一种行政管理行为，该通知实质上是对原告作出的一种行政决定，对原告的实体权利产生实际影响，因此，该通知是独立的具体行政行为，而不是民事行为。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，国有土地使用权合同纠纷属民事纠纷，如果受让方违反协议擅自调整容积率，属民事违约行为，应承担民事违约法律责任，法律、法规并没有赋予出让方以行政管理的方式直接追缴土地出让金的法定职责；此外，根据相关法规规定，调整容积率的批准权在城乡规划行政主管部门，而不在国有土地管理部门，城乡规划行政主管部门批准调整容积率并告知国有土地管理部门后，受让人才应当依据有关规定补交土地出让金。本案被告单方认定原告提高容积率，并且未经城乡规划行政主管部门批准，直接认定原告建设项目超容积率，直接以“通知”的形式要求原告签订国有土地出让合同补充协议、补缴土地出让价款而认可原告“超容积率”的合法性，没有法律依据，超越其法定职权，并滥用其职权。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、第5目的规定，判决如下：撤销被告新县国土资源局于2014年11月24日对原告新县新世纪房地产开发有限公司作出《新县国土资源局关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》。
本案受理费五十元，由被告新县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审判长 李波峰
审判员 戴承芳
审判员 李 军
二〇一四年十二月十七日 |
