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河南省郑州市惠济区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）惠行初字第93号
原告南昌赣江热化厂。住所地：江西省。
法定代表人李伏明，厂长。
委托代理人吴鹏，河南昊文律师事务所律师。
法定代表人张子建，局长。
委托代理人李雷、任杰，金博大律师事务所律师。
原告南昌赣江热化厂不服被告郑州市盐业管理局行政扣押一案，本院于2014年10月11日立案受理，于10月13日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭审理了本案，原告委托代理人吴鹏，被告委托代理人李雷、任杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年7月4日，郑州市盐业管理局以湖北双环科技股份有限公司涉嫌违法营销盐产品的行为违反了《食盐专营办法》第十条、第十六条，《河南省盐业管理条例》第十九条、第二十五条的规定，将其存放在郑州市高新区檀香路3号河南广安生物科技股份有限公司原料库内的“红双环”饲料添加剂氯化钠（黄色编织袋，50千克／包）21.2吨予以查封扣押（详见郑州市盐业管理局第0001617号查封扣押盐业违法物品清单）。郑州市盐业管理局对湖北双环科技股份有限公司销售饲料添加剂氯化钠的行为进行行政处罚系违法行为，其无权对湖北双环科技股份有限公司进行行政处罚，湖北双环科技股份有限公司系合法生产、销售饲料添加剂氯化钠的企业，其有合法的生产许可证和产品批文，《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条明确规定，对饲料添加剂氯化钠的监督管理只能由县级以上人民政府饲料添加剂管理部门负责，所以，郑州市盐业管理局对其进行行政处罚属越权执法，其无权对该公司销售饲料添加剂氯化钠的行为进行监督管理，更无权对该公司作出行政处罚。虽然《食盐专营办法》及《河南省盐业管理条例》都规定畜牧用盐纳入食盐进行管理，但是，《饲料和饲料添加剂管理条例》系专门针对饲料和饲料添加剂进行调整、监督管理的行政法规，《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第三款规定，“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布，”而农业部于2013年12月30日公布的饲料添加剂品种目录（2013）（农业部公告第2045号）中就包含“氯化钠”，该条例第十七条第二款又规定，“禁止使用国务院农业行政主管部门公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料”，也就是说食盐被排除在生产饲料的物质之外，而饲料添加剂氯化钠和食盐各自适用的国家标准并不一样，饲料添加剂氯化钠执行的国家标准是：GB／T23880-2009，其中碘含量为0，而食盐执行的国家标准是GB5461-2000，其中碘含量为20-50mg／kg，其它微量元素的含量标准也不一样，可见，二者显然不是同一监管对象，不能按统一标准进行监管。况且，《食盐专营办法》和《河南省盐业管理条例》的颁布要早于《饲料和饲料添加剂管理条例》，依据《立法法》关于特别法优于普通法、新法优于旧法的规定，对饲料和饲料添加剂的监督管理应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》而不应适用前述相关法规。综上所述，郑州市盐业管理局作出的（郑）盐罚查扣（2014）第054号盐业违法物品查封、扣押决定书无事实与法律依据，是错误的，应依法予以撤销。因此，诉请郑州市惠济区人民法院依法撤销郑州市盐业管理局2014年7月4日作出的（郑）盐罚查扣（2014）第054号盐业违法物品查封、扣押决定书；本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称，一、南昌赣江热化厂不具备原告主体资格，应驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼的原告或者第三人的一个必要条件。也就是说，如果被诉具体行政行为与公民、法人或者其他组织没有法律上的利害关系，就不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告的诉讼主体资格。本案中，与被告作出的行政强制措施存在法律上利害关系的是湖北双环科技股份有限公司，与本案原告南昌赣江热化厂不存在任何法律上的利害关系。在原告南昌赣江热化厂的起诉状的第二页第一至第二行，南昌赣江热化厂说：“郑州市盐业管理局对湖北双环科技股份有限公司销售饲料添加剂氯化钠的行为进行行政处罚系违法行为”，由此可见，原告自己也承认，本案中氯化钠的销售者系湖北双环科技股份有限公司，而不是南昌赣江热化厂。整个行政起诉状，南昌赣江热化厂均是在为湖北双环科技股份有限公司进行辩解，而不是在为自己辩护，如果湖北双环科技股份有限公司认为自己的权益受到侵害，应由其以自己的名义进行起诉，而不是以南昌赣江热化厂的名义进行起诉。基于上述事实和理由，依据《若干解释》第四十四条之规定，对于已经受理的，起诉人无原告诉讼主体资格的案件，应裁定驳回起诉。南昌赣江热化厂存在滥诉嫌疑。二、被告的行政强制措施，事实清楚，依法有据。（一）2014年7月4日，被告的盐政执法人员在依法对市场进行执法检查过程中，在河南广安生物科技股份有限公司的两个仓库发现了两批违法盐产品：一个位于郑州市高新区檀香路3号河南广安生物科技股份有限公司总部，查获违法盐产品21.2吨；一个位于郑州市高新区水仙路9号河南广安生物科技股份有限公司中草药饲料生产基地，查获违法盐产品19.45吨。该两批违法盐产品，外包装一样，每包50千克，氯化钠含量≥95.5%。经本局执法人员查证，该批盐产品部分用于饲料加工，且经现场碘试剂测试该批盐产品不含碘，为工业盐。因河南广安生物科技股份有限公司未付货款，货物只是存放在他们仓库，不是该批货物所有人。后经与见证人共同清点并抽样，该两批盐产品计分别为21.2吨和19.45吨，系湖北双环科技股份有限公司生产（销售）的产品。本局执法人员依法对该批违法盐产品的生产（销售）单位湖北双环科技股份有限公司出具了查封扣押手续，盐业违法物品扣押决定书（郑）盐罚查扣（2014）第54号、（郑）盐罚查扣（2014）第55号，由该企业两位见证人见证并代收执法文书，对执法文书当事人湖北双环科技股份有限公司无异议。上述事实有《盐业违法物品扣押审批表》、《盐业案件现场调查（检查）笔录》、《抽样取证先行登记保存证据审批表》、《抽样取证先行登记保存证据通知书》、《抽样取证先行登记保存证据盐业违法物品清单》、《盐业违法物品扣押决定书》、《扣押盐业违法物品清单》以及各项《送达回证》等证据予以证明。被告在实施行政扣押过程中，严格遵守《行政强制法》规定的程序。被告采取行政扣押的措施也是适当的。（二）被告执法依据充分。关于被告执法主体资格法律依据问题：1、国务院《食盐专营办法》（2013年12月7日修订）第四条：“国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专用工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法。”2、国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第五条：“各级人民政府应当将食盐加碘消除碘缺乏危害的工作纳入本地区国民经济和社会发展计划，并组织实施。县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，密切配合，共同做好食盐加碘消除碘缺乏危害工作。”第三十条：“畜牧用盐适用本条例。”3、《河南省盐业管理条例》第四条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作。市（地）、县（市）盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”4、1997年8月20日，河南省人民政府基于上述法规的授权，做出了《河南省人民政府关于改革和完善盐业管理经营体制的通知》（豫政文﹤1997﹥47号），该通知第一条规定：“将市地、县盐业管理经营机构从商业系统中分离出来，单独设置，为同级人民政府直属事业或企业单位，挂盐业管理局的牌子，政府授权行使盐业行政管理职能，规格相当于人民政府的副局级机构。”5、根据行政法规、地方法规的规定以及省政府豫政文﹤1997﹥47号文件的统一要求，郑州市编制委员会下发文件，设立郑州市盐业管理局。被告郑州市盐业管理局执法主体资格法律依据充分。（三）关于畜牧用盐属于食盐，应按照食盐依法进行监管的法律依据问题。1、《食盐专营办法》第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法。”2、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条：“畜牧用盐适用本条例。”3、《制盐工业术语》（GB／T19420-2003）第一页第2.1项：盐，指主体化学成分为氯化钠的物质；第三页第3.1.5项：畜牧盐，指用于饲料加工或者禽畜食用的盐。4、《河南盐业管理条例》第三条第一款：“本条例所称盐或盐产品，是指固体氯化钠、液体氯化钠以及以氯化钠含量为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。”5、《河南盐业管理条例》第三条第二款：“凡居民直接食用以及饮食加工、渔业和畜牧养殖业所用盐产品为食盐，其他盐产品为工业用盐（简称工业盐）。”6、《﹤河南省盐业管理条例﹥释义》（河南省人大财经工作委员会）对《河南盐业管理条例》第三条的解释：“之所以将渔业和畜牧养殖业所用盐产品也规定为食盐，是因为这些盐也间接作用于人体。…将饮食加工、渔业和畜牧养殖业所用盐产品都规定为食盐，有利于消防碘缺乏危害，维护人民身体健康，发展我省经济。”对食物链中用盐单位的巡查监管及饲料生产、畜牧养殖的管理是确保整个食物链食品安全的保障。7、2001年农业部畜牧兽医局对承担全国食盐专营生产经营任务的中国盐业总公司发函（函号：（2001）农牧便函字第27号）明确：“…食盐（包括畜牧用盐）是专营产品，饲料企业做为牲畜用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》以及相关法规的规定。…建议考虑饲料生产的实际情况，制定相应的饲料级碘盐产品标准，并由碘盐定点加工企业生产，…不违反食盐专营的有关规定。”该复函，系饲料业主管部门（农业部）与食盐专营机构在《饲料和饲料添加剂管理条例》（1999年）颁布实施后，就畜牧用盐是否属于食盐、畜牧用盐是否需要按照《食盐专营办法》进行监管、畜牧用盐是否应该由碘盐定点加工企业进行生产、畜牧用盐是否应该由盐业部门进行管理等四大问题进行职责明确、分工。将工业盐贩卖进饲料加工厂，用于饲料加工，属于违法犯罪行为。（四）《食盐专营办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》效力问题。关于新法与旧法问题，国务院《食盐专营办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》，以同一文号、同一时间、由同一总理（李克强）签署颁布修订实施（2013年12月7日国务院第645号令），不存在新旧之分。关于特别法与一般法问题，《饲料和饲料添加剂管理条例》规范几百种，而《食盐专营办法》只规定其中的氯化钠问题，如果按照特别法优于一般法优先适用的原则，恰恰应优先适用《食盐专营办法》，而不是《饲料和饲料添加剂管理条例》。综上所述：由于南昌赣江热化厂与被告的强制措施之间不存在法律上的利害关系，恳请贵院依法裁定驳回其起诉。同时，答辩人所作出的强制措施事实清楚，证据确凿，法律适用正确，请求予以维持。
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