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行 政 裁 定 书
（2014）中行初字第45号
法定代表人张红利，职务董事长。
委托代理人禹印德，鲁山县露峰法律服务所法律工作者。
委托代理人郭长恩，鲁山县露峰法律服务所法律工作者。
法定代表人周亚民，职务局长。
委托代理人陈奎，河南国基律师事务所律师。
原告河南金鑫种业有限公司（以下简称金鑫公司）不服被告郑州市农业农村工作委员（以下简称市农委）证据登记保存，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月4日受理后，于2014年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月27日公开开庭审理了本案。原告金鑫公司的委托代理人禹印德、郭长恩，被告市农委的委托代理人宋东甫、陈奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金鑫公司诉称：原告经营农作物种子，在郑州市东区鸿宝路饲料仓储区租赁了7号仓库存放种子。2014年1月15日晚被告单位曹东坡主任带领农业执法大队的数名执法人员及民工和车辆，擅自到原告的7号仓库，将仓库门撬开，未通知原告，将原告存放的甘肃省张掖市甘州区郭加洪的玉米种子88.6吨，濮单5号、鲁单9032、郑单034玉米种子及原告的饲料玉米40吨及其他单位存放的玉米种子共计490吨全部洗劫一空。当被告撬仓库门时，有人电告原告，原告派人赶赴现场，询问被告搬运理由，但被告执法人员既不告知理由，也未出示执法证件，也不提供法律文书。强行从1月15日至16日将原告玉米及种子全部装走，并将其他公司的五号仓库和八号仓库的种子也全部拉走异地扣押现已一个多月，被告既未给一个合理的答复，也未给任何法律文书。
原告认为，被告扣押原告的财物缺少事实根据和法律依据，其表现为：
一、被告具体行为证据不足。被告没有取得证据的情况下，强行将原告玉米予以扣押的行为违反了先取证、后扣押的原则，被告将原告经营的合法种子、饲料粮、及法院已判决过的种子予以扣押，没有证据能够证明被告扣押行为是正确的。
二、被告执法主体错误。依据《农业植物新品种侵权案件处理规定》第四条之规定，若构成侵犯植物新品种权的违法行为，应由品种权人或利害关系人请求省级以上人民政府农业行政部门处理或向人民法院起诉。据此，被告没有执法主体资格。
三、被告办案程序严重违法。依据《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出具体行政处罚之前应告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有权利。”而被告在扣押财产前没有告知原告，也未说明违法事实及法律依据，也未告知任何权利和义务，依据《农业行政处罚程序规定》第三十五条之规定：“被告应当对扣押财产先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理，并告知当事人。
综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，《河南省行政机关执法条例》第十六条、第二十三条之规定提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2014年1月15日扣押原告财产的具体行政行为，责令被告返还玉米及种子、饲料共490吨。
被告市农委辩称：一、本案中被告不存在扣押原告财产的具体行政行为，原告诉讼请求不成立。被告调查取证中的抽样取证和登记保存行为不是具体行政行为，不具有可诉性。
（一）原告没有证据证明被告做出了扣押财产的具体行政行为。被告的行为属于做出行政处罚之前的调查取证中的抽样取证和登记保存行为。行政行为中扣押和抽样取证、登记保存属于不同的法律概念。扣押因法律的规定，具有可诉性，抽样取证、登记保存不是终局的具体行政行为，只是做出具体行政行为之前的事实行为，是不能提起复议和诉讼的，不具有可诉性。
（二）证据登记保存是法律赋予行政机关调查案件的权力，行政执法机关进行调查收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。可见证据先行登记保存实质上是行政机关在行政处罚过程中的一种行政程序行为。在全部程序结束后，当事人对行政机关的最终决定不服，可以申请行政复议和行政诉讼，有机会审查调查活动的合法性和合适性。
（三）行政机关采取的证据登记保存行为对当事人的权利和义务不产生实质性影响。它不是对行政管理相对人违法行为进行的事先惩罚。它的目的只是在于保持证据的证明作用，为最终做出行政处罚提供事实的证明材料。
二、原告不具备起诉的主体资格。
被告在证据收集过程中行为相对人不是金鑫公司，原告没有起诉资格。从被告提供的证据照片可以明显看出7号仓库堆放的已包装好的种子生产商和销售商分别为河南省乐丰种业有限公司（以下简称乐丰公司）和河南省寸金种业有限公司（以下简称寸金公司），和原告金鑫公司没有任何关系。被告根据包装好的种子上显示的信息告知了乐丰公司和寸金公司种子被登记保存的情况。后根据被告调查及乐丰公司的声明，被告最终向寸金公司送达了《登记保存物品处理通知书》，寸金公司人员的签字可以证明被告履行了告知义务。被登记保存的大包装玉米种子上没有显示任何信息，原告也没有直接证据可以证明堆放在7号仓库的大包装玉米种子属于自己。被告提供毛某甲的现场询问笔录可以证明毛某甲是7号仓库的保管员，是寸金公司的工人，7号仓库是寸金公司在使用、管理，具体是用于加工、生产玉米种子。穆某某的现场询问笔录可以证明7号仓库毛某甲是库管，毛某乙给公司开车，7号仓库用来生产、加工种子，具体是周献忠负责安排活，穆某某等工人把装玉米的大编织袋大包装玉米种子打开，倒入机器内加工后将玉米种子分装入小编织袋，然后装入大编织袋或纸箱被客户拉走。被告据此只能认定7号仓库堆放的玉米种子属于乐丰公司生产，寸金公司销售。被告提供韩某某的询问笔录证明7号仓库是寸金公司借用了金鑫公司租的仓库，用于加工、包装玉米种子。被告的抽样取证和登记保存行为是针对乐丰公司和寸金公司作出的，不是针对金鑫公司做出的。原告不能证明7号仓库属于金鑫公司使用，大包装玉米种子属于金鑫公司所有。因此，金鑫公司不是行政行为相对人，没有起诉的资格。
三、被告具有执法的主体资格。
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