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河南省安阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）安中行立终字第1号 上诉人（一审原告）郑学典，男，1951年6月28日出生，汉族，农民，住滑县。 委托代理人郑新利，男，1970年11月15日出生，汉族，住滑县。 被上诉人（一审被告）滑县国土资源局，住所地：滑县。 法定代表人王树盛，男，该局局长。 委托代理人王鹏，男，1987年6月27日出生，汉族，滑县国土资源局工作人员，住滑县。 委托代理人李宏法，男，河南奥博律师事务所律师。 一审第三人郑梦（孟）顺，男，1962年6月7日出生，汉族，住滑县。 委托代理人殷海铭，男，河南奥博律师事务所律师。 上诉人郑学典因诉滑县国土资源局土地行政管理一案，不服汤阴县人民法院（2014）汤行初字第37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人郑学典及其委托代理人郑新利，被上诉人滑县国土资源局的委托代理人王鹏、李宏法，一审第三人郑梦顺及其委托代理人殷海铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：郑学典和郑梦顺系东西邻居，郑学典居西，郑梦顺居东。2002年，郑梦顺以郑学典为被告提起宅基侵权纠纷民事诉讼，2002年8月15日，滑县人民法院作出（2002）滑民初字第434号民事判决书，认定郑学典和郑梦顺的《集体土地建设用地使用证》为无效证件，应由土地管理部门重新确权，判决驳回郑梦顺要求郑学典停止侵权、赔偿损失的诉讼请求。滑县国土资源局于2003年1月2日作出《对瓦岗寨乡大范庄村村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》。郑梦顺称该《调处意见》当时送达了纠纷当事人，但未提供相应的证据。根据郑梦顺申请调取滑县群工部2002年郑学典信访的相关材料13页，但不显示滑县国土资源局上述《调处意见》送达了郑学典和郑梦顺的情况。 一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和原国家土地管理局颁布自1996年2月1日起施行的《土地权属争议处理暂行办法》（2003年3月1日废止）第四条“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。”第五条“土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理。县级以上人民政府土地管理部门负责办理土地权属争议调处的具体工作。”第二十四条“土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解。”第二十七条“调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定。”的规定，滑县国土资源局不具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责，其仅具有调解和调解未达成协议、或者调解书送达前一方或者双方反悔的，及时提出处理意见上报县人民政府的行政职责。本案中，郑学典就土地权属争议向滑县国土资源局提出申请，滑县国土资源局在调解未能达成协议的情况下出具的《调处意见书》未送达当事人，属内部行政行为，不属于具体行政行为，对当事人的权利义务不产生法律效力，故郑学典要求撤销被诉《调处意见》的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，应驳回郑学典的起诉。郑梦顺称该《调处意见》已经送达当事人，但未能提供相应的证据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回郑学典的起诉。 上诉人郑学典上诉称：一审裁定认定事实不清，适用法律错误。主要理由：一、滑县国土资源局2003年1月2日作出的《对瓦岗寨乡大范庄村村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》，对郑学典和郑梦顺两家的宅基地边界作出了实体处理，为双方当事人设定了新的权利义务，属于具体行政行为，且侵犯了郑学典的合法权益。一审裁定认为滑县国土资源局未将上述《调处意见》向双当事人送达，该《调处意见》属内部行政行为，明显错误。二、虽然涉案《调处意见》未向郑学典送达，但郑学典向一审法院提供证据证明该《调处意见》的存在，一审法院应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条的规定，依法受理郑学典的起诉。请求撤销一审裁定，撤销滑县国土资源局作出的《对瓦岗寨乡大范庄村村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》。 被上诉人滑县国土资源局答辩称：郑学典的上诉理由不能立，一审裁定驳回郑学典的起诉正确。主要理由：本案是县级人民政府为当事人颁发土地使用证后，当事人又发生土地使用权争议的案件，系信访交办案件，属信访案件。《对瓦岗寨乡大范庄村村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》是滑县国土资源局按信访程序作出的调解处理建议，该《调处意见》没有改变或者设定当事人的权利义务，且未送达当事人，对当事人不具有强制执行力，不是具体行政行为，不具有可诉性。请求驳回上诉，维持原裁定。 一审第三人郑梦顺述称：郑学典的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由不能成立。请求依法裁判。 一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。 本院审理查明：2002年，郑学典向滑县信访局信访，要求滑县国土资源局尽快解决其与郑梦顺宅基边界纠纷。2002年12月19日，滑县信访局将该信访案件批转滑县国土地资源局处理。当日，滑县国土资源局与郑学典签订《群众个人上访协议书》。2003年1月17日，滑县国土资源局作出《群众来访处理意见书》。其他事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为：《土地权属争议处理暂行办法》（1996年2月1日起施行）第四条规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。”第五条规定：“土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理。县级以上人民政府土地管理部门负责办理土地权属争议调处的具体工作。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定。”本案中，滑县国土资源局主张《对瓦岗寨乡大范庄村村民郑学典同其东邻郑梦顺宅界纠纷问题的调处意见》，是其根据滑县信访局批转的郑学典信访案件按信访程序作出的，但该《调处意见》对争议土地使用权如何处理提出了相关意见，且郑学典之前曾向滑县国土资源局提出过对本案争议土地进行确权申请，故该《调处意见》属于滑县国土资源局在具体办理本案土地使用权争议调处工作中提出的处理意见。由于上述《调处意见》仅是人民政府作出处理决定的参考意见，并非人民政府最终处理决定，不具有强制执行力，且未送达当事人，故郑学典主张上述《调处意见》属于具体行政行为并对其权利义务产生实际影响的理由缺乏法律依据，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 |
