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（2015）豫法行终字第00259号 上诉人（一审原告）乔宝全，男，1957年生，汉族，住新郑市龙湖镇。 被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地郑州市中原路233号。 法定代表人马懿，任该市市长。 委托代理人李建军，郑州市人民政府法制办工作人员。 乔宝全诉郑州市人民政府行政复议决定一案，不服许昌市中级人民法院（2015）许行初字第25号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。乔宝全、郑州市人民政府的委托代理人吕宇航、李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2014年12月22日，郑州市人民政府作出郑政（不受复决）字（2014）65号《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容是：经审查，申请人乔宝全的行政复议申请不属于行政复议受理范围，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，决定对乔宝全的行政复议申请不予受理。 许昌市中级人民法院一审查明，2014年9月1日，新郑市国土资源局对乔宝全作出《关于龙湖镇沙窝李村乔宝全申请政府信息公开的答复》，答复的主要内容是：1、在征地过程中，我们严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》进行组卷报批，征地调查已面对包括您在内的被征地乡镇、农户及地上附属物产权人进行了书面告知、确认（村民代表签字）。征地工作程序符合国家相关规定。2、豫政土（2009）295号批复的征地补偿工作全部由乡镇组织实施，您可以到所在乡镇申请公开相关材料。2014年10月26日，乔宝全以确认新郑市国土资源局在征地报批过程中剥夺其签字确认权违法为由，向郑州市人民政府提出行政复议申请。2014年11月5日，郑州市人民政府作出郑政（不受决字）字（2014）57号《不予受理行政复议申请决定书》，乔宝全不服提起行政诉讼，经审理依法被撤销。2014年12月22日，郑州市人民政府经重新审查后，认为乔宝全的行政复议申请不属于行政复议受理的范围，作出郑政（不受复决）字（2014）65号《不予受理行政复议申请决定书》，并依法送达。乔宝全仍然不服，再次提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定，并判令郑州市人民政府受理乔宝全的行政复议申请。 许昌市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”本案中，乔宝全向郑州市人民政府申请行政复议的事项是：“确认新郑市国土资源局在征地报批过程中剥夺原告签字确认权违法”。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2014）28号）第（十四）条的规定，在国务院或者省级人民政府作出征地批复前，新郑市国土资源局应当对拟征土地现状进行现场调查，调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。而上述调查确认行为虽然是新郑市国土资源局在征地批复前依法应当履行的行政程序，但是调查确认行为属征地准备阶段的行为，是征地批复作出前的阶段性程序行为，该阶段性程序行为既不是最终决定，也不对乔宝全的权益产生确定性影响，非具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，只有认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的才可以提出行政复议申请，郑州市人民政府才能依法受理。为此，乔宝全向郑州市人民政府申请行政复议的事项非具体行政行为，故对郑州市人民政府主张乔宝全所提行政复议申请不属于行政复议受理范围的观点予以支持。乔宝全诉讼请求因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回乔宝全的诉讼请求。 乔宝全不服一审判决，向本院上诉称，新郑市国土资源局在征地报批过程中剥夺其作为被征收人的签字确认权利违法，申请复议的事项属行政复议受理的范围。其提出的行政复议申请两次被拒绝受理。是郑州市人民政府拒不履行法定职责，侵犯了公民的行政复议权利，违反了《行政复议法》的有关规定，一审法院认定事实错误，请求撤销一审，撤销郑州市人民政府作出的不予受理决定，判令郑州市人民政府受理及作出复议决定。 郑州市人民政府辩称，乔宝全以邮寄方式提出行政复议申请，请求确认新郑市国土资源局在征地报批过程中剥夺其签字确认权利违法，经审查，申请事项不属行政复议受理的范围。并且乔宝全提交的复议申请材料，没有其本人土地承包或宅基地使用权的证明材料，不能证明其本人与征地行为之间具有利害关系，复议决定认定事实清楚、适用依据正确，符合法律规定，一审认定事实清楚，程序合法，请求维持一审、驳回上诉。 本院二审查明的事实与一审一致。 本院认为，一、乔宝全对行政征收过程中的准备行为申请行政复议没有法律依据。新郑市国土资源局在征地申报前，作出对拟征土地现状现场调查、村集体经济组织和农户确认的行为，属于土地征收准备阶段的行为，不产生改变土地权属的法律后果，对土地权属产生影响的是征收决定。乔宝全的行政复议申请针对的是土地征收前的准备行为，但该行为对乔宝全的权益不产生确定性影响，不属于行政复议受理范围，故乔宝全的上诉理由不成立，不予支持。 二、乔宝全关于对集体土地征收应当经其本人确认的主张没有法律依据。庭审中，乔宝全陈述其承包土地上的附属物经过了调查，并由其签字，该附属物调查可视为土地管理部门对农户的土地现状调查行为。乔宝全陈述还有部分土地未经其签字确认就被实际征收，该争议涉及超范围征地问题，不属于本案审查范围。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审案件受理费50元，由乔宝全承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 松 代理审判员 段励刚 代理审判员 王盛楠 二〇一五年六月二十二日 书 记 员 杨 方 |
