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河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）许行终字第32号
负责人申银山，任该组组长。
委托代理人吴占杰，许昌市政府法制服务中心法律工作者。
法定代表人程伟功，任该局局长。
委托代理人杨会丽，许昌县国土资源局工作人员。
委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。
上诉人许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组因土地行政管理纠纷一案，不服许昌县人民法院（2015）许县行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人的负责人申银山及委托代理人吴占杰，被上诉人的委托代理人杨会丽、董宏波，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：裕麒发制品公司于2007年4月5日向许昌县国土资源局申请办理土地登记，许昌县人民政府于2007年4月24日为裕麒发制品公司颁发了许县集用（2007）第0000203号集体土地使用证，该宗土地涉及许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组。2009年12月许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组获知许昌县人民政府为裕麒发制品公司颁发集体土地使用证后向许昌县人民法院提起行政诉讼，许昌县人民法院于2010年9月19日作出（2010）许县法行初字第39号行政判决书，撤销许昌县人民政府为裕麒发制品有限公司颁发的许县集用（2007）第0000203号集体土地使用证。2014年8月25日，原告向被告提出书面申请，申请被告责令占用土地人限期拆除在原告土地上的附着物，恢复土地原状，并将土地退还原告，依法对占用土地人给予行政处罚，追究为占用土地人办理使用权证人员的责任。被告接到申请后没有及时给原告答复，原告遂向本院提起行政诉讼，在诉讼过程中被告于2015年2月9日给原告作出书面答复，告知其该宗土地的使用权及土地上建筑物全部被许昌县人民法院查封，任何人不得对查封的财产有转移、毁损等处分行为。
另查明，2012年2月1日，被告许昌县国土资源局对裕麒发制品公司涉嫌非法占地立案调查，因裕麒发制品公司已停业，案件中止。2014年1月27日，许昌县人民法院发布（2014）许县法执字第23-1号查封公告，将裕麒发制品公司在原告土地上的土地使用权及土地上的建筑物进行了查封。2014年9月22日，许昌县公安局作出许县公（经）立字（2014）1400号立案决定书，决定对裕麒发制品公司涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查。
一审法院认为：原告申请被告许昌县国土资源局限期拆除裕麒发制品公司使用土地上的附着物之前，被告已对此案立案调查，由于裕麒发制品公司已经停业，其公司负责人去向不明，该案中止，且被告也给原告作出了书面答复，公安机关已对裕麒发制品公司涉嫌非法吸收公众存款立案侦查。原告起诉被告不作为的理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组的诉讼请求。
上诉人许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组不服一审判决，上诉称，一、被上诉人行为不合法。1、按照《土地管理法》、《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》等规定，被上诉人在裕麒公司土地证被撤销后，应在十日内履行查处职责，并在立案之日起六十日内作出行政处理决定。但时至2012年2月，被上诉人才对裕麒公司立案，而且立案后违法中止了行政处理程序。2、上诉人向被上诉人提交的申请书，既有行为罚，又有申诫罚，但被上诉人却以查封土地为由，拒绝履行对裕麒公司的处罚。3、行政处理程序中的中止程序无法律依据。二、一审法院采信证据违法。1、被上诉人的《答复》是在上诉人起诉后，被上诉人才向法院提交的，故无法证明被上诉人在行政程序中依法向上诉人履行了告知义务。2、许昌县法院的查封裁定严重违反法律规定。三、一审法院判决不公。刑事立案并不影响具体行政行为，裕麒公司负责人去向不明并不影响行政行为。综上，请求撤销原审判决，改判被上诉人履行法定职责。
被上诉人许昌县国土资源局辩称，一、根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定：以村民小组提起诉讼的应当由小组长为负责人提起，同时还应当按照《村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。现上诉人提起上诉不符合法律规定，其上诉应当予以驳回。二、被上诉人行为合法，不存在违法之处。1、2012年，上诉人即对裕麒公司违法占地行为进行了立案查处，期间所进行的相关措施均是行政机关的内部工作程序，关于是否可以中止案件，与被上诉人无关。2、2014年8月25日，上诉人提出申请，要求行政机关履行法定职责。法院审查的内容应是对上诉人提出申请后，被上诉人是否履行了法定职责进行审查。现上诉人要求法院确认其提出申请前，被上诉人在行政处罚程序中，中止行为违法，没有法律根据。3、对于非法占用土地的行为，如何处罚，属于行政机关的职权。三、上诉人上诉理由不能成立。1、被上诉人作出的《答复》仅是对上诉人提出的申请事项能否进行所作的解释，同时对被上诉人为何没有对裕麒公司违法占地行为进行处理予以说明。并且现有法律对行政机关针对申请事项作出的说明、答复，并未有明确规定。2、上诉人如对（2014）许县法执字第23号裁定书有异议，可通过其他程序进行救济，而不是在本案中提出审查要求。3、上诉人认为裕麒公司负责人下落不明不影响行政行为的理由存在错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人提出的上诉理由缺乏事实根据，不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明，2014年9月22日，许昌县公安局作出的许县公（经）立字（2014）1400号立案决定书在一审中未予质证，二审中上诉人也不予认可，故二审法院对该证据所证明的事实不予认可。其他事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为：关于被上诉人对上诉人的“书面申请”未及时答复是否属于不作为的问题。2010年9月19日，裕麒发制品有限公司持有的许县集用（2007）第0000203号集体土地使用证，被许昌县人民法院以判决的形式予以撤销。该集体土地使用证被撤销后，裕麒发制品有限公司对该集体土地使用证下的土地即丧失了合法使用权。2015年8月25日，上诉人提出的书面申请，要求：责令占用土地人限期拆除在上诉人土地上的附着物，恢复土地原状，并将土地退还上诉人，依法对占用土地人给予行政处罚，追究为占用土地人办理使用证人员责任的申请，是上诉人行使行政申诉、控告权的表现。而2012年2月1日，许昌县国土资源局对裕麒发制品公司涉嫌非法占地立案调查，是许昌县国土资源局依法履行法定职责的表现。因此，本案中，在上诉人提出书面申请前，被上诉人已履行了法定职责。故被上诉人许昌县国土资源局对上诉人许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组的书面申请虽未及时答复，但在上诉人提出书面申请前已对裕麒发制品公司涉嫌非法占地立案调查的行为，不属于行政不作为。关于上诉人称被上诉人违法中止查处程序违法的问题。2014年1月27日，许昌县人民法院发布（2014）许县法执字第23-1号查封公告，将裕麒发制品公司在上诉人土地上的土地使用权及土地上的建筑物进行了查封。因此，被上诉人因人民法院对涉案土地依法查封而中止行政程序的行为并不违法。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决结果并无不当，应予维持。依据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人许昌县蒋李集镇岗申村第五村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 野
审 判 员 李 杰
代理审判员 刘 静
二〇一五年八月十一日
书 记 员 刘丽君 |
