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（2015）豫法行终字第00244号
上诉人（一审原告）信阳市顺发钢模板有限责任公司。住所地信阳市前进乡代庙十组。
法定代表人刘三福，该公司执行董事。
委托代理人景定国、郑西铭，该公司职工。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府。住所地信阳市羊山新区行政中心。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人李良，信阳市国土资源局羊山分局工作人员。
委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。
一审第三人国网河南省电力公司信阳供电公司。住所地信阳市建设路88号。
法定代表人华峰，该公司总经理。
委托代理人林拥军，该公司职工。
委托代理人时新章，河南新章律师事务所律师。
信阳市顺发钢模板有限责任公司（以下简称顺发公司）诉信阳市人民政府、国网河南省电力公司信阳供电公司（以下简称信阳供电公司）土地行政管理一案，驻马店市中级人民法院于2015年2月27日作出（2015）驻行初字第2号行政判决，顺发公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人顺发公司的委托代理人景定国、郑西铭，被上诉人信阳市人民政府的委托代理人李良、周玉胜，一审第三人信阳供电公司的委托代理人林拥军、时新章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年9月10日信阳市人民政府作出（2007）47号市长办公会议纪要（以下简称（2007）47号会议纪要），内容显示“羊山新区、市国土资源局抓紧办理市供电公司在新区的37.8亩土地的置换手续，办理土地使用证”。2007年9月29日，信阳市羊山新区管委会与信阳供电公司签订了《土地置换协议书》。顺发公司不服，诉至人民法院。
驻马店市中级人民法院一审查明：信阳富邦化工股份有限公司在原戴庙村拥有一处工业用地，面积25769.9平方米，1998年10月取得信市国用（1998）字第1517号国有土地使用证。2000年12月24日，因信阳富邦化工股份有限公司欠缴信阳市电业局电费，根据2000年12月19日信阳市人民政府、信阳市经贸委主持召开的协调会议精神，信阳富邦化工股份有限公司与信阳市电业局协商，就信阳富邦化工股份有限公司欠缴的电费，用其五化线路部分产权，戴庙村土地使用权抵偿，双方签订了《资产抵偿电费及产权转移协议书》，信阳富邦化工股份有限公司将戴庙村土地使用权证原件交给了信阳市电业局。2004年，信阳富邦化工股份有限公司破产，其羊山新区戴庙村土地，不属于破产财产范围。2007年9月10日，信阳市人民政府作出（2007）47号会议纪要，其中要求“羊山新区、市国土局要抓紧办理供电公司在新区的37.8亩土地的置换手续，办理土地使用证”。2007年9月29日，信阳市羊山新区管委会与信阳市供电公司，根据（2007）47号会议纪要、《资产抵偿及产权转移协议书》及信阳富邦化工股份有限公司的《土地使用证》，为解决信阳供电公司羊山新区戴庙村土地25769.9平方米使用权问题，经协商，签订了《土地置换协议书》。信阳市羊山新区管委会将信阳供电公司抵偿土地25769.9平方米，置换到羊山大道与北环路交叉东北角地块（以规划选址红线图为准），面积25769.9平方米，商住用途，出让国有土地。原戴庙村土地25769.9平方米由新区代表市政府收回，统一规划使用。2007年4月13日，河南东方房地产开发有限公司受让取得戴庙村401737.29平方米宗地，其中包括信阳市羊山新区管委会与信阳供电公司置换25769.9平方米的土地。另查明，2006年6月19日，浉河区财政局与顺发公司签订《土地出让框架协议》，将原信阳化工总厂位于羊山新区312国道附近的取土场约20亩土地（实际面积以国土部门实测为准）出让给顺发公司，顺发公司预先支付100万元收购款。同年6月28日，顺发公司向浉河区财政局交纳收购羊山新区化工总厂预付款100万元。同年7月19日，信阳化工总厂清算组与顺发公司就同一块土地又签订《土地出让协议》。2014年3月顺发公司通过信访得知羊山新区管委会与信阳供电公司签订《土地置换协议书》，羊山新区管委会代表信阳市人民政府收回了信市国用（1998）字第1517号土地。目前，顺发公司提起的《土地置换协议书》是否有效的确认之诉正在民事诉讼中。
驻马店市中级人民法院一审认为：顺发公司在2014年3月信访时，知道（2007）47号会议纪要及所涉及土地置换手续。2014年12月，顺发公司认为信阳市人民政府市长办公会议纪要所涉及的土地置换对象错误向法院提起行政诉讼，按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，并不超过2年的起诉期限。且这次顺发公司的起诉与原来起诉的政府收回土地行为并非相同起诉理由，信阳市人民政府和第三人信阳供电公司认为顺发公司的起诉超过起诉期限和重复起诉，理由不足。对于（2007）47号会议纪要的可诉性问题，虽然该市长会议纪要属于政府内部行政行为，但该市长会议纪要作出后所涉及的土地置换要求，具有针对性，并且相关部门按照此会议纪要进行了办理，实际上该会议纪要已经演化为对外具有法律约束力的行政行为，应具有可诉性。信阳市人民政府认为该会议纪要不具有可诉性的理由不足。经审查，（2007）47号会议纪要所涉及的要求“市国土局抓紧办理市供电公司在新区的37.8亩土地置换手续和办理土地使用证”，其前提是根据信阳富邦化工股份有限公司欠原信阳市电业局的电费，2000年12月24日信阳富邦化工股份有限公司与原信阳市电业局签订的《资产抵偿电费及产权转移协议书》，虽然供电公司按照与信阳富邦化工股份有限公司签订的协议未办理土地过户手续，信阳市人民政府根据城市规划要求办理土地置换手续，并未侵犯顺发公司的合法权益。因为，顺发公司虽持有2006年与浉河区财政局签订的《土地出让框架协议》和信阳化工总厂清算组签订的《土地出让协议》及缴纳给浉河区财政局“收购羊山新区化工总厂预付款”100万元证据，但不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，不能视为顺发公司依法取得本案所涉及的土地使用权。顺发公司认为信阳市人民政府要求给信阳供电公司置换对象错误，置换对象应为信阳化工总厂清算组，理由不足。因此，对于顺发公司要求确认（2007）47号会议纪要所涉及的土地置换对象错误，并判令其纠正的诉讼请求，一审法院不予支持。由于顺发公司对信阳市羊山新区管理委员会与信阳供电公司签订的《土地置换协议书》要求确认无效，2014年4月25日已经起诉过，一审法院经审理认为属民事行为，2014年10月14日作出（2014）驻行初字第30号行政裁定，驳回了顺发公司的起诉。顺发公司再次起诉要求确认信阳市人民政府的派出机构羊山新区管理委员会与信阳供电公司签订的《土地置换协议书》对象错误，并判令纠正，实际仍属于《土地置换协议书》的效力问题，应属相同诉讼请求，属于重复起诉，此请求一审法院不予支持。信阳市人民政府及信阳供电公司请求驳回顺发公司的诉讼请求理由正当，一审法院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回顺发公司的诉讼请求。
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