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佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组因诉佛山市高明区人民政府土地行政确认上诉一案 广东省佛山市中级人民法院 行政判决书 （2006）佛中法行终字第136号 上诉人（原审原告）：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组。地址：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村。 负责人：区均平，小组长。 上诉人（原审原告）：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组。地址：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村。 负责人：区细庭，小组长。 上诉人（原审原告）：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组。地址：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村。 负责人：区士天，小组长。 上诉人（原审原告）：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组。地址：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村。 负责人：区建中，小组长。 上述四上诉人的委托代理人：杨高峰，广东环球经纬律师事务所律师。 上述四上诉人的委托代理人：区剑英，男，汉族，1958年3月23日出生，住佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会。 被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府。地址：佛山市高明区荷城街道文汇路6号。 法定代表人：马亮照，区长。 委托代理人：郭建湘，佛山市高明区人民政府法制局副局长。 原审第三人：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会。地址：佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会。 负责人：区德华，主任。 委托代理人：区国年，男，汉族，1962年4月5日出生，住(略)。 原审第三人：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会。地址：佛山市高明区荷城街道照明社区。 负责人：刘祥兴，主任。 原审第三人：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会官棠居民小组。地址：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会官棠村。 负责人：黄啟明，小组长。 原审第三人：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会甲界居民小组。地址：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会甲界村。 负责人：黄就强，小组长。 原审第三人：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会马宁居民小组。地址：佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会马宁村。 负责人：苏锦成，小组长。 上诉人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组因诉佛山市高明区人民政府土地行政确认一案，不服佛山市高明区人民法院作出的（2006）明行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定的事实：1991年4月4日,原高明县人民政府作出明府法[1991]第20号《关于上海水库土地纠纷处理的决定》，称从六十年代初开始，阮埇、官棠、甲界、马宁等几村因上海水库的所有权、管理权、开发利用等问题发生争议，经县调处土地、山林、边界纠纷工作组在1991年1月9日及3月23日两次召集协商未果后，双方请求县人民政府裁决。明府法[1991]第20号《关于上海水库土地纠纷处理的决定》认为上海水库是两个管理区水利设施，根据法律规定，不能确定所有权给任何一方。两管理区都应遵守一九六二年、一九八七年处理纠纷时所达成的协议。由于两次的协议都没有明确划定开荒种植区，水库的尾部的确荒置多年，甲界、马宁的村民在此开垦种植已成事实，作物生势很好，如果全部毁掉，经济损失较大，不利于社会稳定，从有利于生产，有利于团结，有利于管理的原则出发，允许保留小部分。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条及《中华人民共和国水法》第三十六条规定，作如下处理决定：一、从上海水库尾部西边堤甲界村机耕路的路头起一直横通至东边堤止，作为分界线。分界线以北的荒地可继续种植，分界线以南的作物要全部毁掉，恢复水库原状。二、分界线以北的荒地只能种植短期性作物，不准开挖鱼塘。所种植的作物如被洪水或水库蓄水淹没，造成损失由种植者自行负责。分界线以南的滩地各方都不能再开发使用，保持水库原状。原高明镇阮埇管理区于1991年5月9日接到明府法[1991]第20号《关于上海水库土地纠纷处理的决定》后，向原高明县人民政府提出复议申请。1991年11月12日，原高明县人民政府作出明府法[1991]第60号《关于变更上海水库土地纠纷处理的决定》，认为上海水库是阮埇和官棠管理区等的公共水利设施，经过几十年的变迁，水库的水位下降，尾部成了滩地，甲界、马宁两村村民在水库尾部自发地开荒种植，而且越来越往南发展，既影响水库的整体管理和水利利用，又不利于两管理区集体经济的发展。县政府根据目前水库的使用状况，重新委托县水利部门有关技术人员到现场进行反复测量，经测量鉴定“库内尾部限制线（即甲界抗旱窦址）以北可开发，限制线以南保持原状和用途，不准再开发”。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条及《中华人民共和国水法》第三十六条规定，重新作处理决定如下：一、撤销一九九一年四月四日《关于上海水库土地纠纷处理的决定》的一、二两项。二、从上海水库尾部西边堤甲界村机耕路路头起一直横通至东边堤止，作为分界线。分界以北的土地归官棠管理区所有；以南至限制线止的土地归阮埇管理区所有；由两管理区分别作统一开发。三、东边堤脚内留五米，开挖排水渠。规格渠底宽二米，渠口宽七米，长度由限制线向北二百三十米。由阮埇管理区负责修筑。四、西堤脚原有灌溉渠保留不变，不得再损害堤身。2006年1月4日，被告佛山市高明区人民政府作出明府法字[2006]1号决定，认为从秀丽河河道的历史发展和目前的地理概况,及1978年和1995年的航拍图来看，上海水库位于秀丽河的中上游，属于秀丽河的中间河段。认定上海水库属于秀丽河的一部分,上海水库存在的争议只局限于两管理区在开发利用面积上的争议，并不是上海水库所在河段本身存在权属争议，秀丽河全段（包括上海水库）应当属于国家所有。根据《中华人民共和国河道管理条例》第五条、第二十九条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，作出以下处理决定：一、撤销明府法[1991]第60号《关于变更上海水库土地纠纷处理的决定》。二、上海水库的所有权属国家。2006年4月7日，原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组向佛山市人民政府申请复议。2006年7月3日，佛山市人民政府作出佛府复决[2006]79号《行政复议决定书》，维持了明府法字[2006]1号决定。 另查，1、上海水库东至马宁围、西至下泰和围、南至秀丽围、北至下泰和围。总面积为278.75亩。 2、1962年5月20日，原高鹤政法部门召集阮埇和官塘大队代表在高鹤锰矿召开会议，签订了《关于解决水利、牧牛地、山界及治安问题协议书》，协定上海水库管理权属阮埇，但官棠大队应选一专人参加管理, 上海水库维修应由受益田亩负责。 3、1987年1月8日，原高明县政府组织县农委、水电局、三洲区、富湾区到现场协商处理上海水库水利问题，达成《关于上海水库水利问题的处理协议》。协议注明：上海水库位于阮埇水尾，属古河床，历史上可直出西江、高明河，是排水、灌溉、水运交通要道;58年为解决当地灌溉问题，堵塞上下游蓄水成为现在的上海水库;协议结论维持1962年5月20日协议原状。 4、1991年1月9日，原高明县调处办、高明镇、富湾镇政府召集阮埇及官棠管理区代表在上海水库基召开现场会议，协商处理上海水库尾的权属问题。会议未达成一致的协议。 5、1991年3月23日，原高明县调处办、高明镇、富湾镇政府召集阮埇及官棠代表在上海水库召开现场会议。会议未达成一致的协议,调处办负责人在会上强调县政府的态度是没有偏帮任何一方,会依法办事。 6、2004年7月27日，阮埇村民委员会及苏村村民委员会被撤销，合并为上秀丽村民委员会。合并后原阮埇管辖的四村民小组机构建置不变，分别更名为上秀丽阮东村民小组、上秀丽阮南村民小组、上秀丽阮西村民小组和上秀丽阮北村民小组。 7、2004年7月27日，官棠村民委员会、杜江村民委员会和榴边村民委员会被撤销，设立照明社区居民委员会。原甲界村民小组、马宁村民小组及官棠村民小组分别更名为甲界居民小组、马宁居民小组及官棠居民小组。 原审法院认为，依我国行政法律法规, 被告佛山市高明区人民政府依法享有调处平等主体之间民事权益的权力和义务。据我国民法通则,公民、法人或其他组织主张财产权利，必须提供具备法律效力的证据,才能得到依法保护。被告作出的明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》,是对原高明县人民政府处理原阮埇管理区与原官棠管理区关于上海水库土地纠纷的处理结果，是关于财产权的确权行为。在原高明县人民政府和被告佛山市高明区人民政府处理上海水库土地纠纷的具体行政行为过程中, 原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组与第三人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会官棠居民小组、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会甲界居民小组、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会马宁居民小组均无提出关于上海水库权属的证据, 原告在诉讼中找的证人证言和原高明县人民政府历次对上海水库争议的处理,只能证明原告在历史上和解放后对上海水库有进行管理的事实。原告与第三人在诉讼中关于上海水库财产权属集体的主张，法院不予支持。被告作出的明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》,认定上海水库存在的争议只局限于两管理区在开发利用面积上的争议,并不是上海水库所在河段本身存在权属争议。是被告对原高明县人民政府处理上海水库土地纠纷的反省。明府法[1991]第60号《关于变更上海水库土地纠纷处理的决定》对上海水库部分进行确权,不能彻底解决原告与第三人关于上海水库土地纠纷的争议,依法应予撤销。被告在争议双方坚持己见,争执多年久调无效的情况下,根据上海水库的现实情况,为维护行政管理正常秩序，稳定大局,促进社会主义经济发展,依职权作出明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》,权力行使正确, 法院予以支持。该决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。为此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定,判决：维持被告佛山市高明区人民政府2006年1月4日作出的明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》。案件受理费100元由原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组,原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组,原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组,原告佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组承担。 上诉人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组不服原判，提起上诉称：一、被上诉人佛山市高明区人民政府认定上海水库一直是秀丽河河道的一部分，并以此为由认定上海水库归国家所有。上述认定缺乏事实根据：1.光绪年间的《高明县志（第一册）》所附地图能够证明上海水库所在位置并不属于秀丽河的河道。2.阮涌村与古椰村的《土地权属界线》更明确上海水库一部分权属确归阮涌村所有。3.从1978年和1995年航拍图清晰标明，在秀丽河河道与上海水库之间有拦水坝相隔，两者之间水域不通。4.上海水库名字的变迁表明上海水库是一个人工水利工程，而不是自然河道的组成部分。5.上诉人申请出庭作证的证人在法庭上也证明上海水库与秀丽河是相互独立的两个部分，上海水库一直归上诉人所有，由上诉人经营管理至今。6.对黄润垣、黄国权两位老人的调查笔录也反映上海水库早在明朝已经通过坝基同秀丽河相隔。二、被上诉人作出的明府法字[2006]1号文所适用的法律无法得出上海水库属于国家所有的结论，应属于适用法律错误：1. 明府法字[2006]1号文的法律依据之一《中华人民共和国河道管理条例》第五条、第二十九条并没有对讼争土地的权属作出规定，依据上述法规不能得出讼争土地属于国家所有的结论。2. 明府法字[2006]1号文的另一法律依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条是针对河道权属，而讼争土地属于江河故道，不能适用于本案。三、被上诉人作出的明府法字[2006]1号文违反法定程序。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条和《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，被上诉人在未经土地管理部门处理的前提下，直接行使职权，下达处理意见，且在未有土地争议的情况下，擅自确定土地权属，又未告知上诉人具有申辩的权利，多处违反法定程序。故请求二审法院撤销原判，并撤销佛山市高明区人民政府作出的明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》。 被上诉人佛山市高明区人民政府在二审法定期限内未作答辩。 原审第三人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会在二审法定期限内未作答辩。 原审第三人佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会官棠居民小组、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会甲界居民小组、佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会马宁居民小组在二审期间未作答辩。 双方当事人对原审查明的事实部分无争议，但对于上海水库是否属于秀丽河的河道以及被上诉人佛山市高明区人民政府作出的明府法字[2006]1号《关于变更明府法[1991]第60号的决定》的法律依据和程序是否合法存在争议。上诉人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组在二审期间提供了《荷富公路扩建征地协议书》和《建设用地协议书》两份证据，因上述证据与本案没有关联性，且根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予采信。 本院认为，1962年的《关于解决水利、牧牛地、山界及治安问题协议书》、1987年的《关于上海水库水利问题的处理协议》、1991年的《阮涌与官棠上海水库纠纷处理现场会议》及两份西安农场地形图、秀丽河平面图、《有关“上海水库”的证明材料》等证据可以证明上海水库属于秀丽河的一部分。又根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”的规定，“上海水库”属国家所有。因此，被上诉人佛山市高明区人民政府认定明府法[1991]第60号《关于变更上海水库土地纠纷处理的决定》错误，并将其撤销，同时明确上海水库的所有权属于国家，该决定正确，应予以维持。上诉人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组主张上海水库不属于秀丽河河道的一部分。经查，上诉人提供的光绪年间的《高明县志（第一册）》中所附地图因与其他古地图和现代地图不一致，加之年代久远，其证明力较低；上诉人提供的其他证据证明上海水库与秀丽河之间有拦水坝相隔，但因防洪、灌溉等需要修建的拦水坝不能证明上海水库不属于秀丽河的一部分。因上诉人提供的证据不足以否定被上诉人认定的事实，故上诉人的该项主张应不予支持。上诉人又主张明府法字[2006]1号文适用法律错误，但因上诉人存在对《确定土地所有权和使用权的若干规定》相关条文的认识错误，故上诉人的该项主张也应不予支持。上诉人还主张被上诉人作出的明府法字[2006]1号文违反法定程序。经查，因明府法字[2006]1号文是对明府法[1991]60号文的自我纠错行为，不属于对上海水库的重新确权，即关于土地权属纠纷处理程序的相关规定在本案中不予适用。上诉人依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》的相关规定认为被上诉人作出明府法[1991]60号文属程序违法于法无据，也应不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费100元由上诉人佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮东村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮南村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮西村民小组、佛山市高明区荷城街道上秀丽村民委员会阮北村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢 少 清 审 判 员 杨 小 芸 代理审判员 郭 赟 二○○六年十二月二十六日 书 记 员 王 璐 璐 |
