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陈国秋因诉佛山市禅城区人民政府土地行政确认上诉一案 广东省佛山市中级人民法院 行政判决书 （2006）佛中法行终字第164号 上诉人（原审原告）：陈国秋，男，汉族，1959年7月3日出生，住(略)。 委托代理人：彭文华，广东源本律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：佛山市禅城区人民政府。地址：佛山市禅城区大福南路八号。 法定代表人：林邦彦，区长。 委托代理人：周德卫，广东法家律师事务所律师。 原审第三人：陈有明，女，汉族，1945年10月12日出生，住(略)。 原审第三人：陈健红(曾用名陈有银)，女，汉族，1947年12月26日出生，住(略)。 原审第三人：陈照显，男，汉族，1952年10月13日出生，住(略)。 原审第三人：陈照炳，男，汉族，1958年1月18日出生，住(略)。 上述原审第三人的委托代理人：黎家启，男，汉族，1946年8月3日出生，住(略)。 上诉人陈国秋因诉佛山市禅城区人民政府土地行政确认一案，不服佛山市禅城区人民法院（2006）佛禅法行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明的事实：本案争议的土地位于佛山市禅城区张槎东鄱乡，面积34.64平方米，原属第三人陈有明的父亲陈鑑祥所有。陈鑑祥与妻子黎钻共生育子女四人：陈有明、陈健红、陈照显、陈照炳。解放初期，陈鑑祥在连同本案土地在内的一整片土地上建筑了房屋并于1953年取得了南海县人民政府颁发的《土地房产所有证》，还交纳了房产地税。1958年后，争议土地上的平房曾被所在地的村集体利用。1972年，原告的父亲陈洪波将争议土地上的旧建筑拆除重新建筑了房屋，并由原告一家居住至今。但一直未取得任何房地产权属证书。80年代，陈有明等人就不断向村集体提出要求陈洪波一家将占用的土地退出，村集体也出面调解过，但没有结果。之后陈有明等人一直不断向有关部门主张但未果。2005年7月5日，被告受理了陈有明等人提出的与原告陈国秋的土地权属争议案件，同年8月30日、31日曾召集争议双方调解，但不成功。2005年11月2日，被告作出了佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》，确认争议土地为陈有明等人所有，原告不服，向佛山市人民政府申请行政复议，2006年3月7日，该府作出了佛府复决[2006]38号《行政复议决定书》，维持了被告作出的上述处理决定，原告仍不服而提起诉讼。 原审认为，本案的行政争议焦点为：被告作出的佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项规定：“个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。”本案原告与第三人之间的土地权属纠纷属于个人与个人之间的争议，被告作为县一级的人民政府，对该纠纷有进行处理的行政职权。被告在受理原告的申请后，经调查取证，在法定期限内作出本案所诉之《土地权属争议案件行政处理决定书》，其执法主体适格，程序合法。其依法调查取证后所认定的事实法院予以确认。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”陈有明等人提供的原南海县人民政府在1953年向其父亲陈鑑祥颁发的《土地房产所有证》，可以证明1953年陈鑑祥已依法取得对争议土地的使用权，而原告的父亲陈洪波于1972年将争议土地上原陈鑑祥的旧房拆除而重新建筑房屋居住的行为，一直没有按照有关法律法规的规定申请宅基地及获得相应的批准，并且至今未取得任何产权证明。原告向被告提供的两名证人的证言仅能反映乡集体将争议土地分配陈就庭而陈就庭不要后陈洪波自行占有争议土地的事实，并不能证明陈洪波占有争议土地的合法性。此外，依据《中国土地法大纲》(1947年10月10日)第十一条、《高级农业生产合作社示范章程》第十六条、《农村人民公社工作条例修正草案》第四十五条及《中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条第一款的规定，可以证明陈鑑祥对争议土地上的房屋拥有使用权，生产队不能收回另行分配。陈有明等人提供的《土地房产所有证》可证明陈鑑祥是争议土地的原始合法使用权人并且该土地之后并没有发生任何合法有效的流转，故争议土地的使用权仍应属陈有明等人所有。原告不能提供其合法占用争议土地的事实和法律依据，其主张对争议土地拥有使用权应不予支持。原告主张第三人在原告居住的三十年间没有提出任何异议，应视为已经放弃争议土地的使用权，亦超过了法律规定的诉讼时效。首先，根据被告向多名相关证人的调查以及东鄱村民委员会出具的证明材料，均证明了第三人多年来一直向集体及政府有关部门主张其对争议土地的权利的事实，而且，在土地权属争议调处程序时，原告于2005年8月4日向被告提供的答辩书中亦承认了因陈有明等人投诉，1984年和1985年法院工作人员曾找原告进行调查的事实。其次，根据法律的规定，诉讼时效是公民、法人和其他组织向人民法院请求保护其合法权利的法定时效，而被告是依照其行政职能对土地权属进行认定，关于诉讼时效的规定并不适用于行政程序当中。故原告的上述主张没有事实和法律依据，应不予采纳。综上所述，被告作出的佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决维持被告作出的佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》，案件受理费100元由原告陈国秋承担。 上诉人陈国秋不服原判，提起上诉称：首先，本案中土地权属争议具体承办主体不合法，违反土地权属纠纷处理的法定程序。根据国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第2条的规定，上诉人和原审第三人之间的土地权属争议，应当由土地管理部门具体承办，由土地部门提出处理意见，人民政府才能下达处理决定。被上诉人作为人民政府不能代替土地管理部门具体承办本案的土地权属争议，其作出的处理决定违反了法定程序。第二，被上诉人确定的争议土地范围与原审第三人主张的争议土地范围不一致，证明争议土地与确权对象不一致。同时争议土地范围与原审第三人出具的《土地房产所有证》不吻合，说明被上诉人的确权依据与事实严重不符。第三，上诉人没有侵占确权土地，其合法权益应当得到保护。因为对于空地（即原审第三人称被陈洪波占用宅基地），上诉人从来没有主张过权利，故不存在土地争议问题。对于上诉人所建平房用地，属于原审第三人的《土地房产所有证》中的“陈宁竹地”，不在该证的土地范围之内，属于上诉人的合法用地。综上所述，被上诉人不具有土地权属争议具体承办与提出处理意见的资格，其确定的土地争议范围与原审第三人的《土地房产所有证》上的范围根本不一致，上诉人的平房用地不应该在争议土地范围之内。被上诉人作出的处理决定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判和被上诉人的处理决定。 被上诉人佛山市禅城区人民政府在二审期间未作答辩。 原审第三人陈有明等四人答辩称：首先，原审第三人认同原审法院作出的维持被上诉人佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》的判决。其次，上诉人认为确权范围与被上诉人确定的争议土地范围不一致，以及与原审第三人出具的争议土地范围不一致的主张根本不能成立。第三，上诉人没有争议土地的合法权属证件，不具有合法权益拥有的资格。被上诉人将上诉人非法侵占的土地确权归还原审第三人不存在侵害其权益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经二审法庭调查，诉讼当事人对被上诉人所确定的争议土地的四至和面积没有异议，但对该四至和面积是否与原审第三人持有的1953年《土地房产所有证》所记载的平房的四至和面积相一致存在争议。对于原审查明的其他事实，诉讼当事人并无异议，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项的规定，被上诉人佛山市禅城区人民政府作为县级人民政府，对于上诉人与原审第三人之间的个人土地权属争议纠纷，依法享有进行调处的职权。被上诉人在受理原审第三人的申请后，经调查和调解，在法定期限内作出本案所诉之《土地权属争议案件行政处理决定书》，其执法主体适格，程序合法。上诉人认为根据原国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第二条的规定，本案的土地权属纠纷应由国土部门具体承办，并提出处理意见后由被上诉人作出处理决定。本案的处理决定没有履行上述程序，故存在程序违法。但是根据国土资源部2003颁布的《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法的规定，向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请”；同时根据广东省人大常委会1995年颁布的《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条的规定：“各级人民政府依法负责本行政区域内发生的土地权属纠纷的调解和处理工作”。因此，本案中被上诉人受理当事人的土地权属纠纷处理申请，经调处后直接作出处理决定并无不当。对于上诉人的该主张，本院不予支持。 本案中，被上诉人将争议土地的使用权确认给原审第三人所有的主要事实依据是原审第三人持有的1953年《土地房产所有证》，以及上诉人不具有争议土地使用权的合法有效的权属证明。1953年《土地房产所有证》中记载的原审第三人所有的平房面积约31.33平方米，四至为：东至陈宁竹地、南至区德三屋、西至姚和屋、北至自己屋，而目前争议土地的面积为34.64平方米，四至为：东至过道、南至邝慕贞屋、西至罗英屋、北至陈有银屋。虽然两者相比较，有三至的表述是不相同的，但其中北至是一样的，而南至和西至是因为该房屋的所有权人发生了转移而表述不同，东至是因为历史变迁而导致陈宁竹地消失，且被上诉人在现场勘查中发现争议土地上有原平房的地脚。据此，可以认定本案争议土地的四至与1953年《土地房产所有证》所载平房占地四至基本相符。至于两者面积上的误差，是因为不同历史时期测量工具和人员的不同所致，不影响两者范围基本相符的认定。上诉人认为争议土地不在上述房屋所有权证范围内的主张，本院不予支持。由于本案争议土地在1953年曾经人民政府确权给原审第三人所有，且无充分有效的证据显示此后该争议土地经过了合法有效的流转，上诉人也没有争议土地的有关权属证明，虽然上诉人实际占用争议土地三十余年，但不能就此认定其合法拥有该土地的使用权。因此，被上诉人将本案争议土地的使用权确认给原审第三人所有并无不当。上诉人认为被上诉人作出的确权决定认定事实不清、证据不足的主张，本院不予支持。原审判决维持被上诉人作出的佛禅府[2006]116号《土地权属争议案件行政处理决定书》是正确的，依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费100元由上诉人陈国秋承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢 少 清 审 判 员 杨 小 芸 代理审判员 周 刚 二○○六年十二月二十六日 书 记 员 潘 华 容 |
