|
浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2007）湖行终字第31号 上诉人（原审原告）许金成，男，1942年3月26日出生，汉族，住所地(略)，现住(略)。 被上诉人（原审被告）湖州市规划与建设局，住所地浙江省湖州市莲花庄路137号。 法定代表人祝时伟，该局局长。 委托代理人刘泉生，男，该局法规处工作人员。 上诉人许金成因与被上诉人湖州市规划与建设局建设规划行政许可一案，不服湖州市南浔区人民法院（2007）湖浔行初字第1号行政判决，于2007年10月16日向本院提起上诉，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年11月1日对本案进行公开开庭审理。上诉人许金成，被上诉人湖州市规划与建设局的委托代理人刘泉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告许金成系湖州市市民，其在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，在湖州市市陌路293号建造二层住宅，并于2002年10月31日取得了该住宅房的国有土地使用证。2006年9月16日，原告许金成向被告办证窗口提出申请，要求补办该住宅建设工程规划许可证，原告提交了申请报告、土地使用证、身份证、办事须知、质量保证书、《城镇个人建造住宅管理办法》以及湖州市人民政府湖政通（2004）第6号《关于乱搭滥建和违章建房的通告》等材料。被告于当日出具了湖建规2006（0483）号《行政许可申请材料接收凭证》。被告经审查，认为原告提供的材料不全，遂于2006年9月20日制作湖规建许补（2006）023号《行政许可申请补正材料通知书》，并于当日送达给原告。该通知要求原告于15日内补充提供所在地房地产管理机关同意建房的审核意见和房屋住宅设计图，并告知如逾期不补正的，将作出不予行政许可的决定。被告于2006年10月20日作出湖建许决否[2006]第17号《不予行政许可决定书》，以原告的申请不符合《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条规定的条件为由，决定对原告的申请不予许可，决定书于2006年10月23日送达原告。原告不服向湖州市人民政府申请复议，湖州市人民政府经复议，于2007年1月5日作出复议决定，维持了被告的不予行政许可决定，原告遂向法院提起行政诉讼。 另查明，原告就本案相同事项以相同的理由提起的行政诉讼经过德清县人民法院和湖州市中级人民法院一、二审审判，被告不予行政许可的具体行政行为均得到维持。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条之规定，在城市规划区内建房，必须先行取得建设规划行政主管部门依法核发的建设工程规划许可证后方可开工。原告在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在湖州城区先行建造住宅房，系违法在先。现原告向规划行政主管部门申请补办建设工程规划许可证是对其未批先建违法行为的补救措施，但该申请能否获准，仍须建立在已建住宅符合规划要求的基础上，并应根据法律规定在申请时向规划行政主管部门提供相应的批准文件。根据《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条和《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款之规定，房屋设计图和所在地房地产管理机关同意建房的审核意见均为申请建设工程规划许可证时必须提交的，但原告在申请时未能提交这两项，不符合上述法律法规的要求，被告接收原告申请后，要求原告补正并明确告知了需要补正的内容、期限及逾期不补正的法律后果，但原告在被告告知的补正期限内仍未予补正，由此产生的法律后果应由原告自行承担。被告因原告提供的材料不齐全通知原告补正并因原告逾期未补正而作出了不予许可决定，符合上述法律法规和《中华人民共和国行政许可法》的规定。原告认为被告应当根据湖州市人民政府湖政通（2004）6号《关于禁止乱搭滥建和违章建房的通告》精神为其补办规划许可证的意见，经审理认为，该通告第二条虽规定对未批先建的房屋应补办规划许可，但其前提条件首先仍须是“符合建房条件”和“经确认符合规划”，原告申请时未向规划行政主管部门提供有关其符合该两方面条件的材料，不符合该《通告》精神要求。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持被告湖州市规划与建设局于2006年10月20日作出的湖建许决否[2006]第17号不予行政许可决定；二、驳回原告许金成要求被告湖州市规划与建设局依照湖政通（2004）6号文件为其补办建设工程规划许可证的诉讼请求。案件受理费人民币80元，由原告许金成承担。 许金成不服判决，提出上诉，其上诉理由为： 1、一审判决遗漏原告第一项诉讼请求，认定被告擅自增加设定行政许可项目的行政行为违法，一审只是审理而未作判决；2、一审法院对原告申请补办规划许可适用《城市规划法》第32条申请办理开工手续的规定属适用法律错误；3、一审法院违反法定程序，未经上级法院批准延长审限。为此，请求二审法院撤销原判，撤销湖州市规划与建设局作出的不予行政许可决定书。 被上诉人湖州市规划与建设局答辩称： 1、一审认定被上诉人作出的不予行政许可决定的事实清楚、适用法律正确。被上诉人收到上诉人要求补办建设工程规划许可申请后，经审查发现材料不齐，通知上诉人补办，上诉人在补办期限届满后未提交补正材料，被上诉人作出不予许可决定符合行政许可法的规定。对于本案同样事项的行为，上诉人曾于2005年向德清法院提出行政诉讼，经一、二审判决维持被上诉人的具体行政行为；2、审限问题，不影响或损害上诉人的实际权益；3、是否给予许可取决于上诉人是否符合建房条件，上诉人违法建房不能成为放宽规划许可条件的理由；4、湖州市人民政府《关于禁止乱搭滥建和违章建房的通告》是政府专项整治通告，并非是实施建设规划行政许可的依据，该通知虽规定对未批先建的房屋可以补办，但前提要符合建房条件和规划，为此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审期间，被上诉人湖州市规划与建设局向原审法院提供的证据有： 1、第一组证据用于证明原告向被告递交补办其在湖州市市陌路293号已建二层住宅的建设工程规划许可证的申请，附属材料以及被告予以接受的事实，具体包括：（1）湖州市规划与建设局湖建规2006（0483）号行政许可申请材料接受凭证；（2）原告填具的行政许可申请表；（3）原告于2006年9月14日申请补办建设工程规划许可证的申请；（4）原告申请时提交的房屋质量保证书；（5）原告申请时提交的土地使用权证；（6）原告申请时提交的送检察院材料；（7）原告申请时提交的《城镇个人建造住宅管理办法》；（8）原告申请时提交的湖州市人民政府湖政通（2004）第6号《关于乱搭滥建和违章建房的通告》；2、第二组证据用于证明原告提供的申请材料不齐全，被告要求原告补充材料的事实，包括：（1）被告于2006年9月20日发给原告的湖规建许补（2006）023号行政许可申请补正材料通知书；（2）该通知书的送达证；3、第三组证据用于证明原告在补正期限内未能补齐材料，被告依法作出不予行政许可决定的事实，包括：（1）被告于2006年10月20日作出湖建许决否[2006]第17号不予行政许可决定书；（2）该决定书的送达证；4、第四组证据用于证明原告曾就本案同一事实向法院起诉，经一审、二审法院审理维持了被告不予行政许可决定的事实；包括：（1）德清县人民法院（2005）德行初字第3号行政判决书；（2）湖州市中级人民法院（2005）湖行终字第12号行政判决书；5、第五组被告提供的法律、法规依据：（1）《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款；（2）《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条；（3）《中华人民共和国行政许可法》有关程序的规定，即该法第三十二条第一款第（四）项以及第四十二条。 上诉人许金成向原审法院提交如下证据和规范性文件： 1、用于证明案件与事实方面的证据与被告的证据相一致；2、湖州市人民政府湖政复（2006）第20号行政复议决定书，用于证明原告申请复议后，市人民政府维持被告的具体行政行为的事实；3、湖改发（2004）91号《关于公布首批行政许可项目的通知》；4、《湖州市城市规划管理办法》第六十九条、第七十五条；5、湖州市人民政府湖政通（2004）第6号《关于禁止乱搭滥建和违章建房的通告》第二条。 上述证据随案卷移送到本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院根据上述证据认定的事实与原审判决相一致。 另经查明，上诉人许金成曾因建设工程规划行政许可事由，于2004年12月8日向原湖州市建设局申请补办本案诉争房屋湖州市市陌路293号已建二层住宅的建设工程规划许可证，并提交了相应的申请材料。湖州市建设局经审查，认为该申请未同时提交个人建房所需的有关批准文件和根据规划要求编制的住宅设计图，故于同年12月14日向许金成发出行政许可申请补正材料通知书，告知其需要补交的材料及期限，并告知了逾期补交的法律后果。补正期限届满后，许因未能补交，湖州市建设局以许金成的申请不符合《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条规定为由，于2005年1月6日作出湖建许决否字[2004]第010号不予建设行政许可决定，对许金成的申请作出不予许可决定。许金成不服，遂向湖州市吴兴区人民法院提起行政诉讼。经湖州市中级人民法院指定，该案由德清县人民法院管辖。德清县人民法院经审理，于2005年4月15日作出（2005）德行初字第3号行政判决，维持湖州市建设局于2005年1月6日作出的湖建许决否[2004]第010号不予建设许可决定；驳回许金成要求被告湖州市建设局依照湖政通（2004）6号文件为原告补办建设规划许可证的诉讼请求。许金成不服判决提出上诉，湖州市中级人民法院于2005年7月14日作出（2005）湖行终字第12号行政判决，驳回上诉，维持原判。 在二审庭审中，双方当事人均未提供新的证据，双方主要围绕以下争议焦点进行质证和辩论，法庭经调查后予以确认: （一）被上诉人湖州市规划与建设局对上诉人许金成申请建设规划许可证是否存在增设行政许可项目的行为？ 被上诉人湖州市规划与建设局认为，在审查上诉人申请补办建设工程规划许可证并作出许可决定过程中，不存在增加行政许可项目的行为。上诉人许金成认为，被上诉人增设行政许可必须要依据湖政发（2004）92号公布的行政许可项目通知，行政许可法规定，规范性文件一律不得设定行政许可项目。经查，浙江省人大常委会通过的《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九规定，在城市规划区内个人建住宅的，持有关批准文件向县级以上人民政府城市规划行政主管部门提出申请，并提交根据规划设计要求编制的住宅设计图，经县级以上人民政府规划行政主管部门审核，确认符合城市规划要求并已依法取得建设用地使用权的，领取建设工程规划许可证。被上诉人根据上述地方性法规要求上诉人提交相关材料符合法律规定，不属于增设行政许可的行为。 （二）被上诉人适用办理开工手续的法律规定来审批申请补办规划许可行为是否符合法律规定？ 被上诉人认为，根据《城市规划法》和《浙江省实施〈城市规划法〉办法》第二十九条的规定，上诉人在没有依法取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在规划区内建造住宅是违法的，上诉人向被上诉人申请补办建设工程规划许可证，是对其未批先建的补救措施，能否得到批准，仍需根据法律法规规定进行审核。上诉人认为，《浙江省实施〈城市规划法〉办法》第二十九条规定适用申请办理新开工手续而适用的条款，而《湖州市城市规划管理办法》只规定提供土地、消防、房屋质量施工图及相关资料就可以补办，没有许可建房的规定。经查，《城市规划法》和《浙江省实施〈城市规划法〉办法》均明确规定，申请办理建设工程规划许可证必须按照《城镇个人建造住宅管理办法》以及《浙江省实施〈城市规划法〉办法》的要求，提交相应的材料，湖州市人民政府湖政通（2004）6号《关于禁止乱搭滥建和违章建房的通告》第二条也规定，补办的前提仍须是“符合建房条件”和“经确认符合规划”，法律法规和规范性文件并没有对补办作出另行规定。 （三）上诉人是否符合申请补办建设工程规划许可的条件？被上诉人对上诉人作出不予许可的决定是否正确？ 被上诉人认为，因上诉人未能提供房屋设计图和房地产管理机关审核同意建房的批准文件，对其申请作出不予许可的决定是正确的。上诉人认为，被上诉人不予补办是不合法的。经查，因上诉人不能提供申请建设工程规划许可证的相应材料，被上诉人作出不予行政许可决定并无不当。 本院认为，上诉人许金成曾因建设工程规划行政许可申请事由，向原湖州市建设局提出申请，因其不能提供同意建房批准文件和设计图纸，湖州市建设局曾作出不予行政许可决定，许金成不服向法院提起行政诉讼，经一、二审法院审理，判决维持湖州市建设局作出的不予行政许可决定，并驳回其要求补办建设工程规划行政许可证的诉讼请求，现上诉人许金成又以同一事由再次向被上诉人湖州市规划与建设局提出建设工程规划行政许可申请，因同样不能提供相应的同意个人建房批准文件和房屋设计图，湖州市规划与建设局再次作出不予行政许可的决定，许金成不服，再次提起行政诉讼，因本案诉讼标的是建设规划行政许可，与德清县人民法院（2005）德行初字第3号行政判决和湖州市中级人民法院（2005）湖行终字第12号行政判决系同一诉讼标的，为上述案件的生效判决所羁束，原审法院为此作出实体判决不当。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十）项、第六十三条第（二）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖州市南浔区人民法院（2007）湖浔行初字第1号行政判决； 二、驳回上诉人许金成的起诉。 一、二审案件受理费人民币各80元，由上诉人许金成负担。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 窦修旺 审 判 员 朱运华 审 判 员 潘嘉玲 二00七年十一月十三日 书 记 员 陈 蓉 |
