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赵长华上诉佛山市公安局交通警察支队交通管理解除行政强制违法及行政赔偿纠纷一案 广东省佛山市中级人民人民法院 行政判决书 （2007）佛中法行终字第143号 上诉人（原审原告）：赵长华，女，1957年10月10日出生，汉族，户籍所在地(略)。现住(略)。 被上诉人（原审被告）：佛山市公安局交通警察支队。地址：广东省佛山市禅城区轻工二路1号。 法定代表人：周俊武，佛山市公安局交通警察支队支队长。 委托代理人：黄伟华，佛山市公安局交通警察支队干警。 委托代理人：李 港，佛山市公安局交通警察支队干警。 上诉人赵长华因诉佛山市公安局交通警察支队（以下简称佛山交警支队）交通管理解除行政强制违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2007）佛禅法行初字第48号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审审理查明：2004年3月20日，被告在处理原告赵长华与郑金清的交通事故中，暂扣了林惠标所有、郑金清驾驶的事故车辆粤W.T0555大货车。原告赵长华在该事故中受伤住院治疗，并因人身损害赔偿问题与郑金清、林惠标发生民事纠纷诉至法院。原审法院于2004年12月8日作出（2004）佛禅法民一初字第2684号民事判决，判决郑、林二人除已向赵长华支付住院医疗费35500元外，还应向赵赔偿22390.99元。2005年1月4日，郑、林二人在佛山市南海区公证处提存上述赔偿款22390.99元，并于同日持法院出具的证实2684号判决已经生效的证明及该提存公证书到被告处请求放行被扣留的车辆。同日，被告将林惠标的事故车辆予以放行。2004年12月15日，赵长华因后续治疗费和残疾赔偿金与郑金清、林惠标再次产生纠纷提起诉讼。2005年1月27日，原审法院对该纠纷作出（2005）佛禅法民一初字第217号判决，判决郑、林二人赔偿赵长华残疾赔偿金等各项赔偿款95565.36元。2005年2月28日，粤W.T0555大货车被办理了转移登记。2005年3月16日，赵长华向法院申请执行。在执行程序中，除了强制执行回上述事故车辆尚未理赔的保险金29853.54元外，因郑金清、林惠标二人去向不明且无财产可供执行，2006年9月11日，原审法院裁定中止执行217号判决。原告赵长华至今仍有65711.82元没有得到赔偿。原告在得知被告放行上述事故车辆后，于2007年7月13日，向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，综合原、被告双方的诉辩意见，该案行政争议焦点为：原告的起诉是否超过法定的起诉期限；被告放行事故车辆这一具体行政行为是否合法，被告是否应当承担行政赔偿责任。 一、原告的起诉是否超过法定的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条虽然规定了三个月的起诉期限，但《最高人民法院关于执行若干问题的解释》对起诉期限作出了扩大解释，其中第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限的，最长起诉期限是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。被告在作出放行车辆这一具体行政行为时并未告知原告的诉权或起诉期限，在诉讼中也不能提交证明原告知道或应当知道诉权或起诉期限的证据，因此原告的起诉期限应适用上述第四十一条最长起诉期限的规定，从原告知道或应当知道被告放行车辆之日起最长不超过二年。关于原告何时知道被告放行车辆，被告认为是从2006年9月11日法院作出（2005）佛禅法执字第973－3号民事裁定书之日知道，原告则认为是从2006年9月30日其知晓法院中止执行时才知道，双方起算的日期虽然不同，但都以裁定中止执行217号判决的（2005）佛禅法执字第973－3号民事裁定书中确认的被告放行车辆的事实为根据。因此，原告的起诉期限无论是从2006年9月11日起算二年还是从2006年9月30日起算二年，原告在2007年7月13日起诉都未超过最长起诉期限。此外，被告在庭审中对原告提供的217号判决答辩认为，该判决中已经确认了被告放行车辆这一事实，因此原告至少在该判决作出之日即2005年1月27日就应当知道被告的放车行为。被告的这一主张不能被采纳。理由为：一是被告因行政诉讼中的举证责任要求，不能以原告提供的217号判决来反证其主张；二是原告因对法律的认知能力所限，虽该判决中有这一事实的表述，但并不必然得出原告能够看到这一表述并理解其法律意义的结论；三是被告的这一答辩与上文的辩驳意见不一致；四是即便原告在2005年1月27日知道事故车辆被放行的事实，原告在该日起至2006年9月11日法院作出（2005）佛禅法执字第973－3号民事裁定书裁定中止执行的时间内，原告也不能向法院提起行政诉讼，即使起诉也不能被法院受理。因为该期间内法院的217号判决进入执行程序，事故车辆被放行是否会产生执行不能的后果，是否会最终对原告的权利义务关系产生实际影响并不确定，因而原告在这一期间内并不具备对被告提起行政诉讼的法定条件。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，原告在2005年1月27日至2006年9月11日的时间应为“不属于起诉人自身的原因”“被耽误的时间”，不应计算在起诉期间内。故，被告提出的关于原告超过法定起诉期限的主张，法院不予支持，原告赵长华享有本案的诉权。 二、被告放行事故车辆这一具体行政行为是否合法、是否应当承担行政赔偿责任问题。审查被诉具体行政行为是否合法，包括五个方面内容：即被告的行政主体资格是否适格；是否在职权范围作出、是否超越职权；事实证据是否确凿；适用法律、法规和参照规章是否正确，是否滥用职权；行政程序是否合法。1、被告的行政主体资格是否适格。该案所涉及的交通事故发生时尚且有效的《道路交通事故处理程序规定》和《交通违章处理程序规定》均规定处理道路交通事故由公安机关交通管理部门负责，被告为交通事故发生地的公安机关交通管理部门，故被告的行政主体资格适格。2、被诉具体行政行为被告是否在职权范围作出、是否超越职权。依照《交通违章处理程序规定》第二十六条和三十六条第（十三）项的规定，被告对造成机动车交通事故的行为，可以作出暂扣机动车的强制措施。该规章第三十八条第（三）项又规定“暂扣理由消除后应当立即发还被暂扣的车辆”，可见，被告有依法放行事故车辆的职权。《道路交通事故处理程序规定》第二十八条规定，“公安交通管理部门可以暂扣交通事故责任者的车辆，暂扣的期限由各省、自治区、直辖市公安厅、局规定”，而《广东省道路交通事故处理规定》第七条对交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的情形，虽然也规定公安机关可以暂扣事故车辆至事故处理结案，但没有规定扣留车辆的期限。因此被告放行事故车辆的行为没有超出法律、法规授权的职权范围。3、事实证据是否确凿。被告在放行事故车辆时有提存公证书、生效法律文书和车辆放行存根佐证，这些证据的真实性、关联性、合法性已经得到法院的确认，被告所提交的上述证据能够充分证明其扣留以及放行事故车辆的事实。故被告放行事故车辆的证据充分。4、适用法律、法规和参照规章是否正确，是否滥用职权。被告在诉讼中提交的法律依据有《交通违章处理程序规定》和《广东省高级人民法院广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的意见》第三部分十八条，分别说明其暂扣事故车辆和放行事故车辆的职权依据，进而证明其没有提前放车。法院认为，公安部颁布的《交通违章处理程序规定》属部门行政规章，是行政法的渊源之一，其中有关被告扣留车辆职权的有关规定与法律法规不相抵触，可以参照适用。此外，《道路交通事故处理程序规定》虽然没有规定暂扣事故车辆的期限，但其中第二十八条已授权各省公安厅予以规定，因此《广东省高级人民法院广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的意见》中关于扣留事故车辆的期限的规定也可以参照适用。该《意见》第三部分十八条规定，“对扣留的交通事故车辆，可以在当事人收到调解终结书之次日起三个月内继续予以扣留”，“公安交通管理部门应告知当事人……如需要向人民法院提起民事诉讼并扣留原由公安交通管理部门扣留的车辆，应在三个月内依法向人民法院起诉并提出扣留该车的申请”。从该条规定的精神来看，被告扣留车辆的最长期限不得超过三个月，当事人需要继续扣留事故车辆的，应该向人民法院起诉并提出扣留的申请。而原告在向本院提起的两次民事诉讼中均没有提出继续扣留事故车辆的申请，致使民事诉讼中的被执行人恶意转让财产，达到逃避履行赔偿义务的目的，原告应自行承担其怠于行使自我救济权利而产生的这一不利后果。当然，被告没有按照上述规定告知原告享有申请扣留车辆的权利，存在一定的瑕疵，但被告扣留事故车辆长达八个多月，远远超过三个月的最长期限，已经给予原告充分的行使救济权利的时间和机会，故该瑕疵不足以影响被诉具体行政行为的合法性。因此，被告在没有收到继续扣留申请的情况下放行事故车辆，适用法律法规、参照规章等规范性文件正确，属正当履行职权，不属于提前、随便放行车辆或滥用职权。5、行政程序是否合法。根据行政法理，审查被诉具体行政行为程序是否合法包括两个方面，一是作出的方式是否合法，二是作出的步骤是否合法。上述规章和规范性文件虽然对扣留事故车辆的程序作出了规定，但关于公安交通管理部门放行事故车辆的方式以及放行的步骤，却无明确规定，也没有规定必须征得人民法院或者有关当事人的同意，或者必须交纳保证金才能放车等内容，而是由被告依职权作出。案件中，被告在放行事故车辆时作出了“车辆放行存根”以备查，采用了书面形式，其形式合法；在放行车辆的步骤上，2005年1月4日，交通事故责任人郑金清、林惠标持其取得的提存公证书及法院生效判决书到被告处，用以证明其完全履行了赔偿义务，据此要求被告放行被扣留的事故车辆。但郑、林二人向被告办案民警隐瞒了其与赵长华已经就后续治疗费和残疾赔偿金问题另外形成诉讼的事实，使得被告无从得知该情况，而且法律法规也没有规定被告具有查明当事人已经完全履行赔偿义务才可以放行暂扣车辆的义务。综合被告提交的证据认为，被告办案民警在无法律法规明确规定放行车辆的步骤时，仍尽到了行政法上的适当的注意和审查义务，其放行车辆的程序合法。原告的关于被告放行车辆时应经过人民法院或原告同意、当事人应当先交纳事故责任保证金的主张，因无法律明文规定，法院不能支持。被告作出的放行事故车辆这一具体行政行为合法，按照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，被告不应承担行政赔偿责任。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款和第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认被告佛山交警支队放行粤W.T0555事故车辆的具体行政行为合法。二、驳回原告赵长华的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告赵长华承担。 上诉人赵长华不服原判，提起上诉称：1、处理案件的执勤民警未依法履行交警部门的职责和义务，在案件尚未完全终结的情况下放行肇事车辆，为郑金清、林惠标转移财产、逃避执行提供了支持作用。2、交警在放行事故车辆时，没有向上诉人发出通知，未尽职责，造成上诉人得不到完全的赔偿，延误了对上诉人的治疗。被上诉人的提前放车行为属于违法，应当予以赔偿。一审判决有误，请求二审改判。 二审期间，被上诉人佛山交警支队未作答辩。 经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，从本案认定的事实来看，被上诉人佛山交警支队在接到交通事故报案后，及时派员到达事故现场，进行了现场勘察、取证和了解伤情，扣留了肇事的车辆和证件，并根据有关法律规定，立即向上诉人发出了缴纳事故责任保证金通知等，对扣留的车辆进行法律程序工作。该行为完全符合事故发生时尚且有效的国务院《道路交通事故处理办法》和公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，履行了相关的职责。从事故发生当日依法扣留了肇事的车辆直至2004年12月8日佛山市禅城区人民法院作出（2004）佛禅法民一初字第2684号民事判决，期间历时8个月，当肇事司机提出放行被扣车辆时，被上诉人经过认真审查，认为没有存在继续扣留车辆的依据，因此放行了车辆。被上诉人依法扣留与放行车辆的行为，主体适格，程序合法，并没有违反任何的法律规定。因此，原审判决认定是正确的。上诉人认为，被上诉人违法放行事故车辆，导致林惠标顺利转让了该车，然后逃避法院的执行，使上诉人在与林惠标、郑金清的交通事故损害赔偿民事纠纷中至今得不到完全的赔偿，被上诉人理应承担赔偿责任。经查，根据国务院《道路交通事故处理办法》第十二条、第十三条的规定，公安机关对交通事故的车辆，可以暂时扣留；公安部的《道路交通事故处理程序规定》第二十条规定公安交通管理部门因检验、鉴定的需要，暂扣交通事故车辆的期限为20日，需要延期的，经上一级公安交通管理部门批准可以延长20日；而《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的意见》第三条第十八项第二款规定公安交通管理部门扣留交通事故车辆，最长不得超过三个月。因此，被上诉人对发生交通事故的车辆作出扣留、放行是在其职权范围内作出，其具体行政行为的程序合法。《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干问题的意见》第三条第十八项第三款规定“如需要向人民法院提起民事诉讼并扣留原由公安交通管理部门扣留的车辆，应在三个月内依法向人民法院起诉并提出扣留该车的申请。”，而被上诉人扣留事故车辆长达八个多月，远远超过三个月的最长期限，实际已赋予了上诉人较充分的行使救济权力的时间和机会。上诉人在向佛山市禅城区人民法院提起的两次民事诉讼中均没有提出继续扣留事故车辆的申请，导致该民事诉讼的被执行人转让财产，逃避法院执行，造成上诉人至今未能获得完全的赔偿。上述的法律规章虽然对扣留交通事故车辆的程序作了规定，但对公安交通管理部门放行事故车辆的具体方式，却无明确规定；同时法律法规也没有规定公安交通管理部门必须在对方责任人完全履行赔偿义务才可以放行暂扣的事故车辆。因此，被上诉人在没有收到继续扣留申请的情况下放行事故车辆，属于正当行使职权，不属于提前、随意放行车辆或滥用职权，其行政程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人赵长华承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢 少 清 审 判 员 刘 建 红 审 判 员 陈 秉 全 二○○七年十二月十二日 书 记 员 王 璐 璐 |
