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陈兴忠上诉佛山市顺德区环境保护局环保行政处罚一案 广东省佛山市中级人民法院 行政判决书 （2007）佛中法行终字第137号 上诉人（原审原告）：陈兴忠，男，汉族，1978年11月11日出生，住(略)。现住(略)，系佛山市顺德区容桂天兴模具材料行经营者。 委托代理人：郑慧，女，汉族，1978年3月25日出生，住(略)。 被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区环境保护局。住所地，广东省佛山市顺德区大良街道办事处德民路。 法定代表人：叶卉时，局长。 委托代理人：江敏，广东顺晖律师事务所律师。 委托代理人：廖海珍，佛山市顺德区环境保护局法制科副科长。 上诉人陈兴忠因诉被上诉人佛山市顺德区环境保护局（以下简称顺德环保局）环保行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2007）顺法行初字第00084号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法由审判员谢少清、刘建红、陈秉全组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2001年5月21日，陈兴忠在佛山市顺德区容桂街道桂洲大道中鹿茵豪园C幢首层10号铺成立佛山市顺德区容桂天兴模具材料行（以下简称天兴模具材料行），经营性质是个体，经营范围和方式是零售模具材料。陈兴忠在没有报批建设项目环境影响报告表的情况下，擅自建设金属制品（模具）项目；配套建设的环境保护设施未建成，金属制品（模具）工程已经投入生产。陈兴忠在建设生产期间，产生噪声向室外排出，2006年11月7日，顺德环保局接到群众投诉，反映陈兴忠经营的天兴模具材料行产生噪声扰民。同日，顺德环保局的工作人员到佛山市顺德区容桂街道桂洲大道中鹿茵豪园C幢首层10号铺陈兴忠经营的天兴模具材料行进行现场检查，发现该店的模具材料加工项目正在生产，金属带锯床正在运行，噪音未采取隔音措施直接排放。据向在该店的员工了解，该店主要产生的污染物为噪音，该店没有配套建设环境保护设施。经佛山市顺德区环境保护监测站现场进行噪声监测，于同年11月9日出具（顺）环测字A（2006）第110701号《监测报告》，证实该模具材料行噪声影响超标。同日顺德环保局又查明，该模具材料行没有向环保部门报批环评文件，该项目没有经环保部门验收合格。2007年2月5日，顺德环保局送达顺环听告字[2007]053号《行政处罚听证告知书》给陈兴忠，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定告知陈兴忠拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利。同日，顺德环保局送达顺环延通字[2007]053号《行政处罚延长处理时间通知书》给陈兴忠，依据《环境保护行政处罚办法》第三十条的规定,决定延长此案的处理时间2个月。2007年2月7日，陈兴忠向顺德环保局提出申辩。同年2月28日，顺德环保局以陈兴忠经营天兴模具材料行，擅自建设的金属制品（模具）项目的配套建设环境保护设施未建成，主体工程正式投产。陈兴忠的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出顺环罚字[2007]053号《行政处罚决定书》，决定对陈兴忠作出如下行政处罚：1、罚款叁万元人民币；2、责令自本行政处罚决定书送达之日起立即停止金属制品项目（模具）的生产。同年3月1日，顺德环保局将上述《行政处罚决定书》送达给陈兴忠。同月9日，陈兴忠向佛山市顺德区人民政府申请复议，佛山市顺德区人民政府于2007年5月18日作出顺府行复字[2007]20号《行政复议决定书》，决定维持顺德环保局作出的顺环罚字[2007]053号处罚决定，并于同日送达给陈兴忠。 原审法院认为：《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款规定，“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”。第二款规定，“前款规定以外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》第三条规定，“省环保部门负责下列项目的环境保护审批管理（按规定须报国家环保局审批的除外）：（一）按规定须经国家和省的项目审批部门审批的项目（项目审批部门是指项目可行性研究报告的审批部门、企业设立的审批部门，下同）；（二）在省内可能造成较大环境影响的项目，具体项目由省环保部门颁布；（三）可能造成环境影响跨市行政区的项目。”第四条规定，“市环保部门负责本规定第三条规定以外的下列项目的环境保护审批管理体制：（一）按规定须经市项目审批部门审批的项目；（二）在市范围内可能造成较大环境影响的项目，具体项目经省环保部门批准，由市政府或市环保部门颁发；（三）可能造成环境影响跨县（县级市）的项目；（四）市环保部门直接管辖区内的项目；（五）中央、省、市管辖的企业事业单位的建设项目。”第五条规定，“县和县级市环保部门负责其管辖区内的本规定第三条、第四条规定以外的建设项目环境保护审批管理”。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。顺德环保局是县级环保部门，根据上述规定对陈兴忠的金属制品项目有审批、责令停止生产和处罚的职权。《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定，“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。第二款规定，“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。第七条第一款第（二）项规定，“建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价”。第十条第一款规定，“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。第十六条规定，“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定，“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”。国家环境保护总局环函[2003]174号《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》第一条中规定，“对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，且已投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理”及国家环境保护总局办公厅环办[2006]27号《关于〈明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示〉的复函》中规定，“对未履行环境影响评价文件报批手续，即擅自投产的建设项目，《建设项目环境保护分类管理名录》范围内的（包括省级环保部门根据名录规定的原则确定需要报批环评文件的）需要配套建设环境保护设施”。又根据《建设项目环境保护分类管理名录》的规定，陈兴忠经营的天兴模具材料行的经营范围为零售模具材料，属于《建设项目环境保护分类管理名录》内金属制品中的铸铁金属件制造项目。该行业按《建设项目环境保护分类管理名录》规定按年产量的多少及可能对环境造成的影响程度大小，应编制环境影响报告书或编制环境影响报告表或填报环境影响登记表。根据上述规定，陈兴忠应当在经营铸铁金属件制造项目（模具）可行性研究阶段或者铸铁金属件制造项目（模具）开工前填报环境影响登记表或编制环境影响登记表或编制环境影响报告书报被告批准，铸铁金属件制造项目（模具）需配套建设的噪声污染隔音处理设施，防治在生产建设中产生的噪声对环境的污染和危害。但陈兴忠在未报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自于2005年建设铸铁金属件制造项目（模具）；该项目需配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产。且陈兴忠的铸铁金属件制造项目（模具）产生噪声污染超过国家标准，陈兴忠的行为已违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。顺德环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对陈兴忠作出处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。陈兴忠诉称未收到任何包括工商或环保部门要求其办理影响环境核批手续的通知，顺德环保局在认定陈兴忠开展模具经营必须向顺德环保局报批环境影响评价文件时，没有向陈兴忠提供任何模具经营必须办理上述手续的明确法律依据。经查，法律法规并未规定顺德环保局在行政处罚前有上述义务，陈兴忠的此项诉求理据不足。陈兴忠又诉称顺德环保局在认定陈兴忠材料行经营存在噪音超过国家标准事实时，亦未提供任何专业部门作出的噪音检测超标的结论文件给陈兴忠。经查，顺德环保局已提供佛山市顺德区环境保护监测站现场进行噪声监测，并提供监测报告证实噪音检测超标，该监测站属噪音检测的专业部门，陈兴忠也无其他证据证实其模具生产不产生噪声或噪声不超标，陈兴忠的此项诉求理由不充分。对陈兴忠的上述诉求不予采纳。顺德环保局在作出行政处罚决定之前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，已告知陈兴忠作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持顺德环保局2007年2月28日作出的顺环罚字[2007]053号《行政处罚决定书》。案件诉讼费人民币50元，由陈兴忠承担。 上诉人陈兴忠不服上述判决，向本院提出上诉称：顺德环保局作出的行政处罚决定认定事实缺乏依据，适用法律错误。陈兴忠自工商核准注册天兴模具材料行以来至讼争问题发生前，未收到任何包括工商或环保部门要求办理有关环境影响核批手续的通知。顺德环保局在认定陈兴忠开展模具经营必须向顺德环保局报批环境影响评价文件时，没有向陈兴忠提供任何模具经营必须办理上述手续的明确法律依据。同时，顺德环保局在认定陈兴忠天兴模具材料行经营存在噪音超过国家标准事实时，亦未提供任何专业部门作出的噪音检测超标结论文件给陈兴忠。故顺德环保局认定陈兴忠存在违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条所述事实缺乏法律和事实依据，据此作出的处罚是错误的。请求撤销原审判决，改判支持陈兴忠的诉讼请求，撤销顺德环保局作出的（2007）053号行政处罚决定书，判决顺德环保局承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人顺德环保局答辩称：顺德环保局对陈兴忠作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，原审判决维持是正确的。陈兴忠称其从未收到包括工商或环保部门要求其办理有关环境影响核批手续的通知，顺德环保局在认定陈兴忠开展模具经营必须报批环境影响评价文件时，没有向陈兴忠提供明确法律依据。这是陈兴忠推卸其报批环评文件义务之辞。现行的法律、法规并未规定顺德环保局在行政处罚前有上述义务。根据《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，报批环评文件是陈兴忠应尽的义务。另外，顺德环保局已提供了专业部门的监测报告，陈兴忠没有证据反驳并推翻该证据。顺德环保局在对陈兴忠作出行政处罚决定之前，已告知陈兴忠作出行政处罚决定的事实、理由及依据、享有陈述和申辩权、有要求听证的权利，程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定的程序，请求判决驳回陈兴忠的上诉请求，维持原判。 经审理，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为： （一）关于顺德环保局是否具有作出本案行政处罚的职权的问题 根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条的规定，除由国务院环境保护行政主管部门负责审批的建设项目环境影响评价文件外，由省、自治区、直辖市人民政府对其他建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限作出规定。《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》第三条规定：“县级以上环境保护行政主管部门按照规定的权限审批建设项目环境影响评价文件。”该办法还对省、市、县三级环境保护行政主管部门对建设项目环境影响评价文件的审批权限作出了规定。另外，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款”。根据上述规定，顺德环保局作为县级行政环境保护主管部门，对陈兴忠的金属制品项目有审批、责令停止生产和处罚的职权。这里应指出的是，原审判决根据《建设项目环境保护管理条例》以及《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》对顺德环保局的职权作出了认定，但是《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》已被2006年11月27日发布的《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》废止，故原审判决仍引用该规定作出认定不当，本院予以纠正。 （二）关于顺德环保局是否负有告知办理环境影响评价文件的义务的问题 陈兴忠上诉称自工商核准注册天兴模具材料行以来至讼争问题发生前，未收到任何包括工商或环保部门要求办理有关环境影响核批手续的通知。《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”，第二款规定：“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。该条例第十条第一款规定，“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。上述规定表明，向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件是有关建设单位的义务。同时，法律并未规定环境保护行政主管部门负有告知报批环境影响评价文件的义务。因此，陈兴忠的相关上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 （三）关于顺德环保局作出行政处罚的证据是否充分，适用法律是否正确的问题 本案事实表明，陈兴忠在没有报批建设项目环境影响文件的情况下，擅自建设金属制品（模具）项目，配套建设的环境保护设施未建成，金属制品（模具）工程已经投入生产。加工模具材料所排放的噪音已经超过国家规定。根据《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。本案中，陈兴忠经营的天兴模具材料行的经营范围为零售模具材料，同时，在实际经营中还存在生产和加工模具的行为，故陈兴忠经营的行业属于《建设项目环境保护分类管理名录》内金属制品中的铸铁金属件制造项目。按《建设项目环境保护分类管理名录》规定，该行业应按年产量的多少及可能对环境造成的影响程度大小报批相应的环境影响评价文件。因此，陈兴忠应当按照上述法律规定项目可行性研究阶段或项目开工前向顺德环保局报批有关环境影响评价文件。同时，铸铁金属件制造项目需配调建设的噪音污染隔音处理设施，以防治在经营中产生的噪声对环境和污染和危害。但是，陈兴忠在没有报批建设项目环境影响评价文件的情况下，就建设铸铁金属件制造项目，而且项目需配套建设的环境设施未建成，主体工程正式投入生产，同时产生噪声污染超过国家标准。已经违反上述法律规定。顺德环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对陈兴忠作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。 另外，顺德环保局已委托噪音监测的专业部门佛山市顺德区环境保护监测站对陈兴忠经营的天兴模具材料行现场的噪声进行监测，并提供监测报告证实天兴模具材料行噪音监测超过国家标准。陈兴忠上诉称顺德环保局未提供任何专业部门作出的噪音监测超标的结论文件给陈兴忠缺乏事实依据，本院不予支持。 （四）关于顺德环保局作出行政处罚决定程序是否合法的问题 顺德环保局对案件事实进行了调查取证，并在作出行政处罚决定之前向陈兴忠发出了行政处罚听证告知书，告知陈兴忠作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利。顺德环保局作出本案行政处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。 综上所述，陈兴忠的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。顺德环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，原审判决维持顺德环保局的行政处罚决定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈兴忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢 少 清 审 判 员 刘 建 红 审 判 员 陈 秉 全 二○○七年十一月二十二日 书 记 员 王 璐 璐 |
