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山东省东营市中级人民法院 行政判决书 （2008）东行终字第3号 上诉人（原审原告）陈玉清，男，1928年9月1日出生，汉族，离休干部，现住(略)。 委托代理人张峰州，男，1973年8月27日出生，汉族，(略)。 委托代理人陈兆军，男，1964年7月25日出生，汉族，(略)。 被上诉人（原审被告）广饶县房产管理局。住所地：广饶县花苑路172号。 法定代表人刘广生，该局局长。 委托代理人杨应军，北京市惠诚律师事务所律师。 委托代理人苏晓琪，女，1976年1月1日出生，汉族，广饶县房产管理局职工，住(略)。 原审第三人广饶县广饶镇人民政府。住所地：广饶县月河路299号。 法定代表人陶家孟，该镇镇长。 山东省广饶县人民法院就陈玉清诉广饶县房产管理局拆迁行政许可一案，于2007年10月25日作出（2007）广行初字第22号行政判决。上诉人陈玉清不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2007年12月19日、21日分别向各方当事人送达了有关应诉法律文书；于2008年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张峰州、陈兆军，被上诉人广饶县房产管理局法定代表人刘广生及委托代理人杨应军、苏晓琪到庭参加了诉讼；原审第三人广饶县广饶镇人民政府经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，也未提交有关诉讼材料。本案现已审理终结。 一审法院认定：被告广饶县房产管理局为广饶县拆迁行政主管部门，负责辖区内拆迁行政许可申请的审查与拆迁许可证的发放工作。2007年4月12日，广饶县广饶镇人民政府向被告提出拆迁行政许可申请，并提交了广饶县发展和改革局关于本案所涉建设项目的批复、广饶县建设局颁发的项目建设用地规划许可证及规划条件与附图、广饶县人民政府关于该项目的国有土地使用权批复、拆迁计划和拆迁方案、安置房源证明以及拆迁补偿安置资金证明。被告于2007年4月16日召开拆迁听证会，拆迁人广饶县广饶镇人民政府及被拆迁人代表参加了听证会。2007年5月11日，被告准许了广饶县广饶镇人民政府的拆迁行政许可申请，于2007年5月12日向广饶县广饶镇人民政府颁发了广房拆许字（2007）第1号《房屋拆迁许可证》，同日予以公告。 一审法院认为：被告广饶县房产管理局依照国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第七条及《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十一条的规定，对第三人广饶县广饶镇人民政府申请领取房屋拆迁许可证时提交的广饶县发展和改革局关于建设项目的批复、广饶县建设局颁发的项目建设用地规划许可证及规划条件与附图、广饶县人民政府关于国有土地使用权批复、拆迁计划和拆迁方案、安置房源证明以及拆迁补偿安置资金证明进行了验证审核后，通过举行听证会听取了申请人和被拆迁人的意见，向第三人核发房屋拆迁许可证，被告的颁证行为程序合法，适用法律法规正确，应依法予以维持。原告陈玉清主张被告违法颁发给第三人房屋拆迁许可证损害了其合法权益的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：（一）维持广饶县房产管理局2007年5月12日核发的广房拆许字（2007）第1号《房屋拆迁许可证》；（二）驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈玉清不服一审判决，上诉称：被诉行政行为违法，请求二审法院依法撤销一审判决和被诉行政行为。理由如下：1.被诉行政行为将广饶镇人民政府作为拆迁人不合法。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发［2004］46号）及国务院和山东省城市房屋拆迁管理条例都要求拆迁人是项目的所有人，如果项目所有人不能或不便实施拆迁，可以委托拆迁公司实施拆迁，但被诉拆迁许可证却将广饶镇人民政府作为拆迁人，明显违法。2.被上诉人提交的建设项目批准文件是无效的。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《东营市人民政府关于贯彻国发〔2004〕20号文件深化投资体制改革的通知》的规定，使用政府专项建设资金的投资项目，应由东营市发展改革部门会同业务主管部门审批，广饶县发展改革部门作出的批准文件是无效的。3.被诉行政行为所依据的建设用地规划许可证是虚假的。第二县直幼儿园的用地面积是105303平方米，其建筑密度是不大于20％，建筑层数是不超过3层，据此该规划的建筑物底基面积超过21000平方米，建筑总面积应为63000平方米，而其审定的面积却是20000平方米，这明显是虚假的。4.被诉行政行为所依据的国有土地使用权批准文件广政土批字［2007］第5号是违法的，其将上诉人所有的超过10公顷的集体土地未经征收程序即行划拨，并作为第二县直幼儿园用地，违反了山东省人民政府鲁政土字［2006］2281号文件的规定，超出了职权范围。5.被上诉人提供的证据中没有拆迁计划，所提供的拆迁方案违反了《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发46号）和《山东省城市房屋拆迁管理条例》第八条、第九条、第十条的规定。被上诉人提交的拆迁方案，违反了《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十六条的规定，没有按照被拆房屋同区位新建普通商品房市场价格对被拆房屋进行评估，而是按照成新程度进行确定，还存在拆迁范围不明确等多项违法之处。6.没有提供符合法律要求的作为产权调换的房源证明。7.没有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。8.拆迁许可听证程序不合法。一是拆迁许可听证公告期过短，没有在法定的7日前进行公告；二是没有告知利害关系人申请回避的权利；三是被拆迁人代表的产生不合理；四是被上诉人无作出进行听证决定的职权；五是听证笔录没有相关参加人特别是没有被拆迁人或其代表的签名。9.拆迁会议纪要没有审查意见，不能证明准予颁发拆迁许可证行为是经过集体讨论决定的。 被上诉人答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人发放拆迁许可证的行为符合有关法律的规定；请求二审法院驳回上诉，维持原判。理由如下：1.广饶镇人民政府作为拆迁人符合法律规定。2.广饶县发展改革部门作出的建设项目批准文件是合法有效的。3.被诉行政行为所依据的建设用地规划许可证是合法真实的。建设用地规划许可证要求的是规划范围内的建筑密度不大于20％，也就是说只要建筑密度小于等于20％即可，限制的是上限，要求的是不多于20％，而不是必须大于20％，上诉人的理解有误。4.被诉行政行为所依据的国有土地使用权批准文件广政土批字［2007］第5号是合法的，事实上，根据山东省人民政府鲁政土字［2006］2281号文件规定，上诉人称属于其集体所有的土地已经被依法征收。5.被上诉人提供的证据中不仅有拆迁计划，拆迁方案的各项内容也符合法律规定；上诉人称拆迁方案存在拆迁范围不明确等多项违法事项不属实。6.目前绝大多数被拆迁户已经排号取得了拆迁安置房，且已经迁入居住，房源安置是符合法律规定的。7.被上诉人不仅出具了拆迁补偿安置资金证明，有的已实际用于拆迁补偿和拆迁安置房屋建设，并不存在上诉人所称的情形。8.拆迁许可听证程序是合法的。在听证过程中，依法告知了听证的内容及程序，宣读了与会人员名单，依法告知了利害关系人申请回避的权利，程序上存在的瑕疵不影响听证程序的效果。9.就涉案村庄拆迁改造事宜广饶县房产管理局召开了由局领导主持的专题会议，经研究决定"准予广饶镇人民政府作为广饶镇三村、五村拆迁改造工程拆迁人，并为其颁发房屋拆迁许可证。"并形成了会议纪要，这是集体讨论事项的重要形式，符合行政机关的办事程序。10.目前，广饶镇三、五村拆迁工程已实施完毕，拆迁补偿经费已支付到位，绝大部分被拆迁群众也已入住拆迁安置房。极少数人的不满不能否定绝大部分人满意的拆迁许可。 根据上诉人、被上诉人陈述的行政争议，法庭确定本案争议的焦点问题是：1.被上诉人广饶县房产管理局向广饶镇人民政府颁发广房拆许字（2007）第1号房屋拆迁许可证的行为有无事实依据和法律依据；2.被上诉人的颁证行为程序是否合法。 对法庭确定的上述焦点问题，庭审中，上诉人与被上诉人均援引了一审期间提交的证据，并对证据发表了质证意见。 本院对当事人提交的证据采信和事实认定情况与一审无异。 一、关于被诉颁证行为的事实依据和法律依据问题。本院认为，被上诉人提交的证据，能够证实其颁证行为的合法性。上诉人关于"被诉行政行为将广饶镇人民政府作为拆迁人不合法"的意见，经查，《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》中并无"拆迁人须是项目的所有人，如果项目所有人不能或不便实施拆迁，可以委托拆迁公司实施拆迁"的规定。2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定的拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位；2007年1月1日起施行的《山东省城市房屋拆迁管理条例》第三条第二款对拆迁人问题也作了相同的规定，并没有上诉人所称的规定。1991年6月1日起实施的《城市房屋拆迁管理条例》第三条第一款虽然有"拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人"的规定，但该条例已经被新的条例所替代。现行有效的法律法规对拆迁人的问题进行了非常明确的规定，广饶镇人民政府作为取得房屋拆迁许可证的单位，依法具有拆迁人资格。对上诉人该意见不予支持。 上诉人关于"被上诉人提交的建设项目批准文件是无效的"的意见，《国务院关于投资体制改革的决定》(国发［2004］20号)中没有"使用政府专项建设资金的投资项目，由市级以上发展改革部门会同有关业务部门审批"的规定。而《东营市人民政府关于贯彻国发〔2004〕20号文件深化投资体制改革的通知》第二部分第（三）项中虽然有"使用政府专项建设资金的投资项目，由政府投资主管部门会同有关业务主管部门审批，具体的审批程序和要求，由市政府投资主管部门会同业务主管部门另行制定，报市政府批准后实施"的规定，但该规定的含义有两个层面：一是"使用政府专项建设资金的投资项目，由政府投资主管部门会同有关业务主管部门审批"，这里的政府投资主管部门并非就是指市政府投资主管部门，也包括县级政府投资主管部门。二是"具体的审批程序和要求，由市政府投资主管部门会同业务主管部门另行制定，报市政府批准后实施"，这是对审批程序制定问题的规定，只有审批程序的制定才由市政府投资主管部门会同业务主管部门另行制定，报市政府批准后实施。就使用政府专项建设资金的投资项目层面而言，作为广饶县人民政府的投资主管部门广饶县发展和改革局，有权会同有关业务主管部门就专项资金的使用问题进行审批，并非只有东营市发展和改革部门才有权审批。上诉人关于"只有东营市发展和改革部门才有权审批政府专项建设资金的使用"的观点，混淆了投资项目审批机关与投资项目审批程序制定机关的职能权限，与相关文件规定相悖，不能成立，不予采纳。 上诉人以"第二县直幼儿园的用地面积是105303平方米，其建筑密度是不大于20％，建筑层数是不超过3层，据此该规划的建筑物底基面积超过21000平方米，建筑总面积应为63000平方米，而其审定的面积却是20000平方米"为由，主张"被诉行政行为所依据的建设用地规划许可证是虚假的"观点，属于对建筑密度控制的误解。广饶县发展和改革局《第二幼儿园规划设计条件》中对建筑密度的设计是不大于20%，按照这个设计要求，第二幼儿园的建筑底基面积不得大于21060.6平方米，而规划设计条件规定的建筑规模是不超过20000平方米，没有大于20%的密度要求，是符合规划设计要求的。对上诉人该主张，本院不予支持。 上诉人关于"被诉行政行为所依据的国有土地使用权批准文件广政土批字［2007］第5号将上诉人所有的超过10公顷的集体土地未经征收程序即行划拨，违反了山东省人民政府鲁政土字［2006］2281号文件的规定，超出了职权范围"的意见，经审查，《山东省人民政府关于广饶县2006年第十八批次城镇建设用地的批复》{鲁政土字［2006］2281号}已经将包括上诉人所称的超过10公顷集体土地在内的土地统一予以征收，不存在未经征收程序即超越职权进行划拨的问题。上诉人该意见不能成立，不予支持。 被上诉人提交的证据6，即《广饶镇人民政府关于三村、五村房屋拆迁计划和拆迁方案》，非常明确地列举了房屋拆迁的计划，上诉人关于"被上诉人提供的证据中没有拆迁计划"的观点不能成立。上诉人称"被上诉人所提供的拆迁方案违反了《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十六条的规定，没有按照被拆房屋同区位新建普通商品房市场价格对被拆房屋进行评估，而是按照成新程度进行确定，还存在拆迁范围不明确等多项违法之处"的意见，经审查，《广饶镇人民政府关于三村、五村房屋拆迁计划和拆迁方案》中规定:被拆迁房屋实行货币补偿的，对货币补偿的金额按照被拆房屋所处区位的新建普通商品房市场价格，结合被拆迁房屋的区位、用途、成新程度、权益程度、建筑结构形式、楼层、朝向、建筑面积和容积率等因素评估确定。上述规定内容，是对"被拆迁房屋所处区位的新建普通商品房市场价格"的细化，并非上诉人所称只"按照成新程度对被拆房屋进行评估"。另拆迁计划与拆迁方案中，还对拆迁范围界定于"红旗路两侧、兵圣路以西，新城大道以东、迎宾路以北、花苑路以南"的范围内，不存在拆迁范围不明确等问题。上诉人该意见不能成立，不予支持。 被上诉人提交的《广饶镇三村五村房屋拆迁产权调换房屋的房源证明》（证据7），明确说明已建成房屋622套，用于三村五村拆迁安置，目前已有被拆迁户迁入居住。上诉人关于"被上诉人没有提供符合法律要求的作为产权调换的房源证明"的意见不能成立，不予支持。 被上诉人提交的广饶县财政局在中国农业银行广饶县支行存款271770000元的安置资金证明和广饶县财政局出具的将上述款项存入银行、专项用于广饶镇三村五村拆迁补偿安置的监管通知（证据8），能够证实有关部门已经办理了存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，且相关资金已经投入到拆迁项目中，用于拆迁补偿和拆迁安置房屋建设。上诉人关于"没有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明"的意见有违客观实际情况，对该意见不予支持。 二、关于被诉颁证行为的程序问题。关于拆迁许可听证程序问题，通过对听证会笔录的审查，可以确知在听证过程中，已经告知了利害关系人申请回避的权利，各方与会人员均未提出回避的申请，上诉人关于"没有告知利害关系人申请回避的权利"的观点与已经查清的事实不符。《中华人民共和国行政许可法》规定，作出行政许可的行政机关有权就实施行政许可涉及的事项组织听证，上诉人主张"被上诉人无作出进行听证决定的职权"与法律规定相悖。被上诉人在举行拆迁许可听证前确实存在公告期过短等问题，但纵观全案，并未对颁发拆迁许可证的行为产生根本性的影响，属于程序瑕疵，尚不构成根本性违法。 广饶县房产管理局会议纪要明确记载广饶镇三村、五村拆迁工作会议由广饶县房产管理局局长主持、局领导班子成员等人员参加，集体就房屋拆迁许可、拆迁人的确定等事宜进行了专题讨论研究，决定"准予广饶镇人民政府作为广饶镇三村、五村拆迁改造工程拆迁人，并为其颁发房屋拆迁许可证"。上诉人关于"拆迁会议纪要没有审查意见，不能证明拆迁许可证是经过集体讨论决定的"意见，与会议纪要记载的具体情况不符，不予支持。 此外，上诉人在上诉状中关于"一审判决在证据采纳上只有结论，未说明理由，该判决应被撤销"的意见，经审查，一审法院在判决中就证据的合法性、真实性、关联性问题已经进行了分析，并阐明了是否予以采信的理由，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款的规定，对上诉人该意见不予支持。 综上，被上诉人作出的广房拆许字（2007）第1号《房屋拆迁许可证》事实和法律法规依据明确，行政程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉主张不予支持。原审第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姜福先 审 判 员 张晓丽 审 判 员 侯政德 二○○八年一月二十四日 书 记 员 邵金芳 |
