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宁夏高院行政判决书（2008）宁行终字第1号 上诉人（原审原告）：宁夏平罗县会元锰钢厂。住所（略） 法定代表人：姚会元，该厂厂长。 委托代理人：许永强，宁夏辅德律师事务所律师。 委托代理人：吴建宁，该厂职工。 被上诉人（原审被告）：宁夏平罗县人民政府。住（略） 法定代表人：仇旭辉，该县县长。 委托代理人：蒋玉勤，宁夏平罗县人民政府法律顾问。 原审第三人：宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司（原平罗县服装厂）。住所（略） 法定代表人：余建国，该公司经理。 上诉人平罗县会元锰钢厂因其诉被上诉人平罗县人民政府2006年11月22日作出的平政发[2006]322号《关于平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地权属问题的处理决定》一案，不服石嘴山市中级人民法院于2007年10月30日作出的（2007）石行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2008年2月27日公开开庭审理了本案，上诉人平罗县会元锰钢厂的法定代表人姚会元及其委托代理人许永强、吴建宁，被上诉人平罗县人民政府的委托代理人蒋玉勤，平罗县国土资源局的委托代理人赵光林、蒋玉勤，原审第三人平罗县颖艳服装股份有限责任公司的法定代表人余建国到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原审认定，原告平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司是厂址相邻的两个民营企业，2001年3月，平罗县国土资源局为服装公司从五香化工厂转让来的土地办理了平国用（2001）第0101号《国有土地使用证》，使用类型为出让，出让年限为50年，使用面积为47005.74平方米。2002年，服装公司以60万元的价格从47005.74平方米土地中转让给锰钢厂24820平方米。2003年9月，平罗县人民政府下发平政发（2003）131号《关于收回宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司（原平罗县服装厂）氟化盐分厂国有土地使用权的决定》。2004年6月，平罗县国土资源局为锰钢厂办理了平国用（2004）第477号国有土地使用证，使用类型为出让，使用面积为23246.40平方米，出让年限为50年，后修建大平公路、中央大道占用锰钢厂土地3421.24平方米后，锰钢厂实际占地21398.76平方米，占用服装公司土地2561.35平方米后，服装公司实际占用土地19624.39平方米，因锰钢厂与服装公司厂址界线不清，双方产生争议，平罗县国土资源局在调查的基础上进行了调解，因未达成协议，平罗县国土资源局提出了处理意见上报平罗县人民政府，平罗县人民政府通过研究，于2006年11月22日作出平政发[2006]322号《关于平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地权属问题的处理决定》，锰钢厂对此不服，向石嘴山市人民政府申请行政复议，石嘴山市人民政府经复议于2007年6月25日作出了维持平政发[2006]322号的决定。锰钢厂仍不服，向法院提起行政诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定，被告有权对原告和第三人之间的土地使用权争议作出处理决定。由于平罗县国土资源局工作失误及原告和第三人在土地转让后未及时办理过户手续的过错，导致原告和第三人对同一宗土地都有土地使用权，在这种情况下根据《行政许可法》第69条的规定，被告平罗县人民政府可以根据利害关系人的请求，对其自身和下属职能部门作出的错误行政许可予以撤销。同时由于修建大平公路、中央大道有偿占用原告和第三人使用的部分土地后，原告和第三人实际使用的土地面积也与土地使用证上登记的土地面积不相符了，基于以上两个原因，被告平罗县人民政府作出平政发[2006]322号处理决定，并无不妥，判决维持了该决定。 上诉人上诉称：原审法院认为被上诉人作出的平政发[2006]322号处理决定行政行为程序合法、适用法律正确及认定事实是错误的。从本案实体和程序讲，第三人是在1999年取得的该案土地使用权，但该使用权平罗县人民政府已在2003年就以平政发[2003]131号文件收回了第三人的土地使用权，第三人并未提出异议，该行政行为已生效。2004年5月15日平罗县人民政府以平政土批[2004]49号批复将原平罗县颖艳服装股份有限责任公司使用的23246.40平方米国有土地出让给上诉人使用50年，并办理了土地使用权证书。2006年被上诉人作出的平政发[2006]322行政行为对以上文件均未作如何处理，显然实体和程序均有错误。请求本院：1、依法撤销（2007）石行初字第10号行政判决，依法发回重审或改判。2、诉讼费由被上诉人承担。 原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、平政发[2006]322号处理决定及送达回证，2、平国土资发[2006]314号《关于平罗会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地权属争议案件处理决定的请示》，3、平罗县人民政府2005年第7期《常务会议议决事项》，4、平政发（2004）120号《关于收回宁夏平罗宝马化工铸造有限责任公司等69宗国有及集体土地使用权的决定》，5、（2005）石民商终字第11号民事判决书，6、平罗县五香化工厂与平罗县服装厂《资产转让合同书》，7、平政土复（1999）74号《关于县服装厂变更土地使用权的批复》，8、平罗县国土资源局调查笔录5份，9、平罗县颖艳服装股份有限责任公司和平罗县会元锰钢厂《资产转让合同书》，10、平罗县颖艳服装股份有限责任公司与锰钢厂占地面积计算表及位置图，11、平罗县城市公共事业局与姚会元签订的房屋拆迁补偿协议，12、平国用（2001）第0101号国有土地使用证，13、平罗县颖艳服装股份有限责任公司给平罗县国土资源局申请重新核实其土地面积的信。 原审原告向原审法院提交的证据有：1、石政复决字[2007]11号《行政复议决定书》，2、平政发（2003）131号《关于收回宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司（原宁夏平罗县服装厂）氟化盐分厂国有土地使用权的决定》，3、平政土批（2004）49号《关于出给让平罗县会元锰钢厂国有土地使用权的批复》，4、平国土资发（2004）38号《关于平罗县会元锰钢厂兴建铸造项目用地选址的意见》，5、国有土地使用权出让合同。6、平国用（2004）第477号国有土地使用证。 原审第三人平罗县颖艳服装股份有限责任公司未向原审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院，被上诉人平罗县人民政府在二审开庭时向法庭提交了平国用（2004）第477号国有土地使用证和平国土资发[2005]180号文件。 经庭审质证，本院除对被上诉人平罗县人民政府在二审开庭时向法庭提交的两份证据因未在一审中提供不予确认外，确认其他证据合法有效，可以作为本案的定案依据。 根据本案的有效证据可以认定以下事实，1995年，平罗县颖艳服装股份有限责任公司的前身平罗县服装厂与平罗县财政局签订了一份《资产转让合同书》，合同书约定平罗县服装厂以80万元价格购买平罗县五香化工厂的全部房产，用于建氟化盐分厂。1999年5月，平罗县人民政府以平政土复（1999）74号《关于县服装厂变更土地使用权的批复》，同意将五香化工厂使用的土地转让给平罗县服装厂，豁免土地出让金。2001年3月，平罗县人民政府为平罗县服装厂办理了使用类型为出让，出让年限为50年，使用面积为47005.74平方米的平国用（2001）第0101号《国有土地使用证》。2002年9月，平罗县颖艳服装股份有限责任公司以60万元的价格从其47005.74平方米土地中转让给平罗县会元锰钢厂24820平方米。2003年9月，平罗县人民政府以平罗县颖艳服装股份有限责任公司将划拨方式取得的47005.74平方米国有土地使用权转让给平罗县会元锰钢厂24820平方米未办理土地转让手续，租赁给石嘴山鑫牛冶金公司作为脱氧剂生产厂也未办理土地手续为由，作出并下发了平政发（2003）131号《关于收回宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司（原平罗县服装厂）氟化盐分厂国有土地使用权的决定》，决定依法收回宁夏原平罗县服装厂氟化盐分厂的47005.74平方米国有土地使用权，并注销其国有土地使用证。收回的土地由县土地储备中心统一储备。2004年3月7日，平罗县公共事业局为确保大平公路生态环境综合整治工作与姚会元签订房屋拆迁补偿协议。协议明确规定对房屋进行补偿，对房屋占用的土地无偿收回。2004年3月19日，平罗县国土资源局作出平国土资发（2004）38号《关于平罗县会元锰钢厂兴建铸造项目用地选址意见》上报平罗县人民政府，2004年5月，平罗县人民政府根据平国土资发（2004）38号和平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司签订的资产转让合同，作出平政土批（2004）49号《关于出让给平罗县会元锰钢厂国有土地使用权的批复》，批复同意将原平罗县颖艳服装股份有限责任公司使用的23246.40平方米国有土地出让给平罗县会元锰钢厂作为铸造项目用地，收取土地出让金、管理费合计97731元。2004年6月1日，平罗县人民政府为平罗县会元锰钢厂办理了使用类型为出让，使用面积为23246.40平方米，出让年限为50年的平国用（2004）第477号国有土地使用证。2005年，平罗县颖艳服装股份有限责任公司与锰钢厂就土地使用权转让合同纠纷向法院提起民事诉讼，同时，因修建大平公路和中央大道造成平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地面积减少，平罗县颖艳服装股份有限责任公司要求平罗县国土资源局重新核实其土地面积，而平罗县会元锰钢厂法定代表人姚会元则以信访形式就平罗县颖艳服装股份有限责任公司修建冷却池占用其土地向平罗县国土资源局反映，请求解决，平罗县国土资源局在调查的基础上进行了调解，但未达成协议，2006年10月，平罗县国土资源局以平国土资发（2006）314号文件，提出了处理意见并上报平罗县人民政府，平罗县人民政府通过研究，于2006年11月22日作出平政发[2006]322号《关于平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地权属问题的处理决定》，内容是：一、注销平国用（2001）第0101号国有土地使用证，为服装公司办理使用期限到2045年10月31日，面积19624.39平方米的国有土地使用证；二、注销平国用（2004）第477号国有土地使用证，为锰钢厂办理使用期限到2045年10月31日，面积21398.74平方米的国有土地使用证；三、双方争议的土地权属界线由国土局确认划线；四、重复收取的土地出让金97731元退给平罗县颖艳服装股份有限责任公司折抵平罗县会元锰钢厂所欠该公司欠款。锰钢厂对此不服，向石嘴山市人民政府申请行政复议，经复议，石嘴山市人民政府于2007年6月25日作出了维持平政发[2006]322号的复议决定，锰钢厂仍不服 ，遂向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼。2007年10月30日石嘴山市中级人民法院经审理作出（2007）石行初字第10号维持平政发（2006）322号处理决定的判决，锰钢厂还不服，向本院提起上诉。 本院认为，平罗县人民政府于2003年9月就将宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司以划拨方式取得的47005.74平方米国有土地使用权转让给锰钢厂24820平方米未办转让手续，租赁给石嘴山鑫牛冶金公司也未办理手续为由，下发了平政发（2003）131号《关于收回宁夏平罗县颖艳服装股份有限责任公司（原平罗县服装厂）氟化盐分厂国有土地使用权的决定》，决定收回了该公司47005.74平方米国有土地使用权，并注销了其土地使用证。2004年5月15日，平罗县人民政府根据平罗县国土资源局作出的平国土资发（2004）38号《关于平罗县会元锰钢厂兴建铸造项目用地选址意见》和上诉人与平罗县颖艳服装股份有限责任公司签订的资产转让合同，作出平政土批（2004）49号《关于出让给平罗县会元锰钢厂国有土地使用权的批复》，批复将原平罗县颖艳服装股份有限责任公司使用的23246、40平方米国有土地出让给平罗县会元锰钢厂作为铸造项目用地，收取土地出让金、管理费合计97731元。并为上诉人平罗县会元锰钢厂办理了平国用（2004）第477号国有土地使用证。原审第三人和上诉人对被上诉人作出的上述两个具体行政行为均未提出异议。上述具体行政行为不仅发生了法律效力，而且已实际履行，原审法院和被上诉人认为上述具体行政行为没有实际履行,没有事实根据和法律依据。平罗县人民政府虽然有权根据《中华人民共和国土地管理法》、《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定及有错必纠的法治原则，对因修建大平公路和中央大道时，占用上诉人和原审第三人的土地，造成其实际使用面积与发证面积不符的情况作出变更土地的行政行为，也有权对其作出的错误的具体行政行为进行纠正，但在作出变更、纠正其具体行政行为时，必须认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。而被上诉人平罗县人民政府作出的平政发[2006]322号处理决定在没有撤销平政发（2003）131号文件的情况下将已经注销的国有土地使用证再次注销，不仅是滥用职权，而且是违反法定程序的。特别是对本案争议的焦点问题即对修建大平公路和中央大道占用上诉人3421.24平方米土地，占用原审第三人2561.35平方米土地的认定与其提供的证据不能相互印证，属认定事实不清，同时该处理决定还在没有确定涉案土地四址的情况下认定上诉人和原审第三人的土地面积并以此做为确定四址的依据，违反了行政机关作出具体行政行为时应当遵守正当程序的原则。另外，由于原审法院在开庭时已当庭准许上诉人撤回对平罗县国土资源局的起诉，上诉人在上诉时将其作为被上诉人提起上诉缺乏法律依据，是错误的。综上，平罗县人民政府作出的平政发[2006]322号《关于平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限责任公司土地权属问题的处理决定》，认定事实不清，程序违法。应当指出一审判决书中多处将本案出让土地的年限和政府文号错写，且没有依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十三条（十一）项的规定，作出裁定进行更正。因此，上诉人的上诉理由成立，本院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1、3、5目和第六十一条（三）项的规定，判决如下： 一、撤销石嘴山市中级法院（2007）石行初字第10号行政判决。 二、撤销平罗县人民政府作出的平政发[2006]322号《关于平罗县会元锰钢厂与平罗县颖艳服装股份有限公司土地权属问题的处理决定》。 三、在本判决生效后60日内对涉案土地重新作出具体行政行为。 一、二审案件受理费各50元由被上诉人平罗县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张 岚 审 判 员 朱 宏 代理审判员 王鸣亮 二00八年二月二十九日 书 记 员 李荣华 |
