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山东省东营市中级人民法院 行政判决书 （2008）东行终字第2号 上诉人（原审原告）东营市皮肤病防治站。住所地：广饶县城孙武路325号。 法定代表人姜远志，站长。 委托代理人臧成文，山东利顺律师事务所律师。 委托代理人周卫存，男，1968年4月12日生，汉族，垦利县垦利镇政府干部。 被上诉人（原审被告）广饶县人事局。住所地：广饶县府前大街1号。 法定代表人郭敏，局长。 委托代理人聂士善，山东广胜律师事务所律师。 原审第三人王云富，男，1963年11月11日生，汉族，东营市皮肤病防治站职工，现住(略)。 广饶县人民法院就东营市皮肤病防治站诉广饶县人事局、王云富工伤行政确认案，作出（2007）广行初字第17号行政判决，东营市皮肤病防治站不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2008年1月4日公开开庭审理了本案。上诉人东营市皮肤病防治站的委托代理人臧成文、周卫存，被上诉人广饶县人事局委托代理人聂士善，原审第三人王云富到庭参加诉讼。2008年2月15日，因需要对劳社部发（2005）36号文《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》的法律适用问题进行请示，本院作出（2008）东行终字第2－1号行政裁定书，对本案中止诉讼。2008年4月7日，山东省高级人民法院就该法律适用问题作出了（2008）鲁法行他字第5号答复。本案现已审理终结。 一审法院查明：王云富系东营市皮肤病防治站正式在编职工，2005年11月12日17时20分左右，王云富驾驶摩托车沿孙武路由北向南行驶至广饶县城区金属建材市场门口附近处时发生交通事故导致负伤。王云富于2006年5月9日向广饶县人事局提出工伤认定申请，广饶县人事局依据《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》、东营市人事局《关于对广饶县人事局请示工伤认定问题的答复意见》之规定予以受理后，于2006年7月13日书面通知东营市皮肤病防治站的主管机关广饶县卫生局，要求其提交2005年11月12日东营市皮肤病防治站考勤表原件，但未能提交。广饶县人事局于2007年3月1日作出广人工认字（2007）1号工伤认定书，认定王云富所受伤害为工伤。东营市皮肤病防治站不服，向东营市人事局申请行政复议。东营市人事局于2007年6月8日作出东人复决字（2007）1号行政复议决定维持了广饶县人事局作出的工伤认定决定。 一审法院认为：2006年1月1日之前，事业单位工作人员工伤认定机关缺乏明确法律法规规定，在此情况下，东营市人事局同意王云富案适用在省内具有普遍指导意义的《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》并无不当。从保护受伤职工合法权益、维护社会稳定、促进社会和谐的角度，也不能出现没有政府职能部门对事业单位工作人员工伤进行认定的情形。在广饶县劳动和社会保障局不予受理该案的情况下，广饶县人事局的上级主管机关东营市人事局同意由广饶县人事局对王云富案进行工伤认定，且《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》规定省人事厅作为省直机关事业单位工作人员工伤的认定机关，在东营市人事局明确要求王云富案参照该办法执行的情况下，由广饶县人事局对王云富是否构成工伤作出认定并无不当，也有利于保护受伤职工的合法权益。东营市皮肤病防治站虽主张王云富未按时签退，但并未提供合法有效的证据予以证明，对其主张撤销广饶县人事局作出的工伤认定的请求，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回东营市皮肤病防治站的诉讼请求。案件受理费50元，由东营市皮肤病防治站承担。 上诉人东营市皮肤病防治站上诉称：一、被上诉人广饶县人事局无权就本案作出工伤认定。2004年1月1日施行的《工伤保险条例》第六十二条第二款规定，事业单位的工伤保险办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部经国务院批准发布实施了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》，该通知明确规定事业单位工作人员的工伤认定也应当按照《工伤保险条例》的有关规定执行。因此，原审第三人2006年5月9日提起工伤认定申请时，应由劳动部门对其是否构成工伤作出认定。二、被上诉人主张其是在广饶县劳动和社会保障局不予受理该案，且被上诉人的上级主管机关同意被上诉人受理该案的情形下，对该案予以受理并作出工伤认定决定的。该理由没有事实和法律依据。被上诉人没有证据证明广饶县劳动和社会保障局对原审第三人的申请不予受理。且东营市人事局亦无权将该职权确定由其下级机关实施。三、被上诉人作出的《工伤认定决定书》适用法律错误。被上诉人适用《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》作出工伤认定，而未适用国家法律法规的规定，属适用法律错误。四、原审第三人的受伤不属于工伤。第三人受伤并非在下班途中。按照上诉人的作息时间的规定，下午下班时间应为17：30分。而原审第三人发生交通事故时间是17点左右。从被上诉人的当日考勤簿的记录也可以看出，其本人的签到栏是空白。综上，请求法院撤销一审判决，并撤销被上诉人作出的工伤认定。 被上诉人广饶县人事局答辩称：一、原审第三人工伤事实清楚。被上诉人提供的证据形成了证据链条，能够证明原审第三人是在下班途中发生机动车事故。上诉人主张的擅自离岗事实，在被上诉人对本案作出认定期间，未对此提供任何有效证据，其观点不能成立。二、在2005年东营市未出台机关事业单位工作人员工伤管理办法的情况下，省人事厅、市人事局明确指示本案参照在我省具有普遍指导意义的《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》执行，合乎省情，完全正确。在劳社部发（2005）36号文之前，机关事业单位工作人员发生工伤的情形，没有统一的法律、法规规定。在这种情况下，全国各地就根据《工伤保险条例》制定出台了各自地市机关、事业单位工作人员工伤管理办法。《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》就是在这样的背景下出台的，文中工伤范围等核心实质内容均是依据《工伤保险条例》制定的。三、2005年5月9日，王云富提出工伤认定申请。因劳动部门明确表示不受理2005年事业单位工作人员工伤认定，在此情况下，县政府明确由被上诉人作为工伤认定机关。东营市人事局在请示山东省人事厅后，以东人函（2007）1号文的形式明确指示在东营市未出台机关事业单位工伤管理认定办法之前，可暂参照《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》进行工伤认定。综上，请求法院判决驳回上诉，维持原判。 原审第三人王云富向法庭提交了书面答辩意见。其答辩观点与被上诉人的一致。 二审庭审中，法庭重点就被上诉人是否有权对原审第三人进行工伤认定及工伤认定决定书的合法性进行了审查。各方当事人均援引了一审提交的证据。 就被上诉人是否有权作为本案的工伤认定机关，被上诉人向法庭提交了以下证据： 1、2007年2月1日，东营市人事局根据被上诉人的请示对被上诉人作出的答复意见东人函（2007）1号。主要内容：在东营市未出台机关事业单位工伤管理认定办法之前，可暂参照《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》执行。 2、2004年1月1日施行的《工伤保险条例》第62条的规定。该条规定：对于参照公务员制度进行人事管理的事业单位的工作人员遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定。 3、2005年2月25日，鲁人发（2005）4号《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》。该办法规定，省直机关事业单位工作人员申请工伤认定，由省人事厅予以受理。 4、2005年12月29日施行的劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部文件劳社部发（2005）36号《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》。该文件规定：事业单位工作人员因工作遭受事故伤害的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行。 5、2006年12月30日山东省劳动和社会保障厅、山东省人事厅、山东省民政厅、山东省财政厅文件鲁劳社（2006）80号《关于转发劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部〈关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知〉的通知》。 6、广饶县机构编制委员会办公室出具的证明,证明王云富系东营市皮肤病防治站正式在编人员。 就工伤认定决定书的合法性问题，被上诉人向法庭提交以下证据： 7、广饶县中医院的诊断证明及住院记录。 8、广饶县中医院出具的证明。证明就王云富的受伤，其接到市急救指挥中心电话的时间是17：36分。 9、广饶县公安局交通警察大队交通事故认定书。该认定书载明：2005年11月12日17时20分，王云富与抱着孩子的一妇女相撞，致使三人均受伤。王云富在事故中负主要责任。 10、东营市麻风村7位病人出具的证明，证明2005年11月12日，王云富到麻风村送生活用水，下午4时多离开麻风村。 11、被上诉人工作人员分别对王云富、王洪艳、姜远志、马克智、李爱云、燕友荣制作的调查笔录。 12、上诉人单位职工燕友荣、王洪艳、田美萍、马克智、李爱云出具的证明及各自的身份证复印件。证明内容：王云富是在事发当天17点多离开的单位。 13、工伤认定申请表。 14、东营市皮肤病医院考勤表（复印件）。 15、广饶县人事局作出的《关于提供县皮肤病防治站王云富同志考勤表原件的函》。在该函中广饶县人事局要求广饶县卫生局责成东营市皮肤病防治站于2006年7月14日前将王云富事故当天考勤表原件送县人事局。 原审第三人庭审中提交以下证据： 1、特快专递邮件详情单。该详情单载明的寄件人是王云富，收寄日期2006年7月17日18时，收件人及单位是东营市劳动和社会保障局王福军，内件品名是医院的诊断证明、工伤认定申请表等材料。 2、由广饶县公安局交通警察大队取到的事故照片3张。用于证明本案事故发生时天色已经比较晚，属正常下班之后的时间。 对各方当事人提交的证据，经庭审质证、辩论，本院做如下认定：被上诉人提交的证据和依据均是其对王云富受伤案进行工伤认定的相关依据，与本案的审查具备关联性，且真实、合法，认定为有效证据。原审第三人在二审庭审中提交的证据，系一审程序中未提交，二审期间其自行补充提交的证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第（二）项的规定，本院对该二份证据不予审查。 二审查明的事实与一审无异。另查明，2005年12月29日劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》后，东营市县级以上人民政府劳动和社会保障部门开始对2005年12月29日之后受到事故伤害的事业单位工作人员的工伤认定申请受理、认定，在此之前，东营市事业单位工作人员的工伤待遇问题均由相关人事部门进行处理。 本院认为，关于广饶县人事局是否有权对王云富案进行工伤认定问题。经审查，2004年1月1日施行的《工伤保险条例》第62条规定：对于参照公务员制度进行人事管理的事业单位的工作人员遭受事故伤害的具体规定，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照《工伤保险条例》另行规定。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发劳社部发（2005）36号文《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》。该文件规定：事业单位工作人员因工作遭受事故伤害的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行。该文自发布之日起实行。就该文的适用问题，本院向山东省高级人民法院进行了请示，山东省高级人民法院经研究答复根据劳社部发（2005）36号文的相关规定，劳动和社会保障部门仅对2005年12月29日之后受到事故伤害的事业单位职工的工伤问题有权作出处理。本案原审第三人王云富的受伤时间是2005年11月，对于在该时间发生的事故伤害，劳动部门是不予受理的。 广饶县人事局受理本案当事人的申请并作出工伤认定，其主要依据是《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》及东营市人事局的答复意见。本院在对该问题进行审查时，充分考虑到关于事业单位职工工伤认定的立法以及东营市的实际情况。与企业工伤保险制度相比，事业单位的工伤立法存在滞后问题。2005年12月29日四部委下发文件之前，事业单位工作人员工伤认定的条件、部门、待遇等方面均缺乏统一、明确的法律依据。这是导致有关部门的处理缺乏法律依据，工伤争议得不到及时解决的根本原因。本案中，被上诉人广饶县人事局行使工伤认定职权，一方面是延续了东营市对于事业单位工作人员工伤待遇的之前的做法，一方面也是当地人民政府及东营市人事局为了解决争议，并参照了《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》的规定，指示被上诉人广饶县人事局行使的该项职权。综合以上原因，应认定被上诉人作出本案的工伤认定并无不当。上诉人称本案的工伤认定应由劳动部门作出，被上诉人作出属超越职权，对该主张，本院不予支持。 关于被上诉人所作工伤认定决定书认定事实问题。经审查，被上诉人是在综合了证人证言、调查笔录、公安机关出具的道路交通事故责任认定书及医院诊断证明的情况下对事实作出的认定。道路交通事故责任认定书记载的事故发生时间（17时20分）虽与上诉人正常下班时间（17时30分）存在时间差，但结合证人证言、调查笔录，能够证明原审第三人在事发当天全天在外出差，回到单位时已是下午五点左右，由此应当认定原审第三人发生机动车事故时属下班的合理时间。上诉人东营市皮肤病防治站主张王云富系擅自提前下班，但在行政程序阶段，未能向被上诉人提供有效证据，对上诉人的该主张，本院不予支持。 关于被上诉人所作工伤认定决定书适用法律问题。上诉人主张被上诉人应当适用《工伤保险条例》的有关规定，其适用《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》属适用法律错误。经审查，广饶县人事局就本案适用的是《山东省省直机关事业单位工作人员工伤处理暂行办法》第四条第（六）项的规定，该条的规定与《工伤保险条例》相关条款的规定内容完全一致，不存在任何冲突问题。故对上诉人该项主张，本院不予支持。 综上，一审法院对本案的认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，上诉主张不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东营市皮肤病防治站负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张晓丽 审 判 员 姜福先 审 判 员 侯政德 二〇〇八年四月十一日 书 记 员 邵金芳 |
