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云南省高级人民法院行政判决书 （2008）云高行终字第43号 上诉人（一审原告）昆明五华提升机厂。?? 法定代表人姜福志，厂长。? 委托代理人路礼菊，该厂工会主席。代理权限：一般授权代理。? 被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。? 法定代表人张祖林，市长。? 委托代理人明晓，昆明市人民政府法制办公室行政复议处处长。代理权限：特别授权代理。? 委托代理人马巍，云南兴天平律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。? 一审原告昆明五华提升机厂诉一审被告昆明市人民政府不履行行政复议法定职责案，已由云南省昆明市中级人民法院于2008年3月12日作出（2007）昆行初字第10号行政判决。一审原告昆明五华提升机厂不服，向本院提起上诉。本院于2008年4月16日受理后，依法组成合议庭于2008年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人昆明五华提升机厂的法定代表人姜福志、委托代理人路礼菊，被上诉人昆明市人民政府的委托代理人明晓、马巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。? 一审经庭审举证质证认定以下事实：1984年1月，昆明五华提升机厂与原昆明市官渡区福海乡豆腐营村民委员会商定租用该村位于原昆明市海埂路25号的一块场地作为其生产及办公所用，后原告在所租场地上建厂经营。1993年初，双方对业已存在的土地租赁关系正式签订了书面的《租赁协议》，约定租赁期限至2003年1月1日止。2006年10月25日，原告以特快专递方式向昆明市国土资源局局长寄送了《完善用地手续申请书》、《证据目录清单》等材料。同年11月7日，昆明市国土资源局局长回复原告《信函》，告知其该局将按照云南省高级人民法院的判决和现行法律、法规及有关政策依法处理。12月3日，原告又向昆明市国土资源局呈交了《恳请依法对“该宗地”确权》申请，该局以《通知》方式告知原告将依法进行调查核实，并根据相关规定进行处理。后因该局未作出答复，原告分别于2006年12月25日、2007年2月14日以特快专递方式向被告昆明市人民政府提交了《行政复议申请书》及相关材料。2月16日，被告收到该《行政复议申请书》及相关材料后即依法予以受理，并向原告出具收件回执。同时向昆明市国土资源局下达了云昆政行复通字（2007）第9号《答复通知书》。昆明市国土资源局于3月5日向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料和法律依据。同年4月13日，被告以“原告所提出的行政复议申请情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定”为由，作出云昆政行复延期通字（2007）第9号《延期通知书》，分别送达了原告和昆明市国土资源局。5月15日，被告作出云昆政行复决字（2007）第9号《行政复议决定书》，认定昆明市国土资源局在收到昆明五华提升机厂完善用地的申请后，未给予是否符合申请条件、是否予以登记的答复，未履行法定职责，属于行政不作为，同时责令该局自收到本决定书之日起三十日内，履行法定职责，对昆明五华提升机厂的申请事宜作出书面答复。该《行政复议决定书》已送达原告及昆明市国土资源局。? 一审法院认为，本案中，原告在其提交的第一份《行政复议申请书》中明确的复议请求是：请求依法确认被申请人收到申请人《完善用地手续申请书》及证据至今，不依法审批申请人的申请，属不履行法定职责的行政不作为；请求依法决定被申请人限期依法审批申请人的申请。提交的第二份《行政复议申请书》陈述的复议请求是：请求依法确认申请人厂址土地属国有土地，申请人符合完善该宗地用地手续的法定条件，被申请人收到申请人2006年10月25日的《申请书》及证据至今，仍不依法审批，属不履行法定职责的不作为，责令其依法限期审批。被告昆明市人民政府的整个行政复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序方面并无不当。昆明五华提升机厂在诉讼中认为被告昆明市人民政府在其复议决定中对该厂请求依法确认其厂址土地属国有土地，该厂符合完善该宗地用地手续的法定条件的请求不依法确认和作出认定，属不履行行政复议法定职责的行政抑制不作为的问题，由于原告是基于昆明市国土资源局行政不作为而提起的行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二项的规定，行政复议机关审查后认为被申请人不履行法定职责，应决定其在一定期限内履行。而本案中，被告已按照上述法律规定责令昆明市国土资源局三十日内履行法定职责，对原告申请的事宜作出了书面答复，即其已依法履行了行政复议的法定职责。对于原告要求确认其厂址土地属国有土地，该厂符合完善该宗地用地手续的法定条件的请求，应当由法定的土地行政主管部门审查确定，依法不属于不作为行政复议审查及本案审理的范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十四条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（二）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条、第五十六条第（一）、（四）项、第六十二条第一款及参照《云南省行政复议规定》第三十五条的规定，判决驳回原告昆明五华提升机厂要求确认其厂址土地属国有土地，该厂符合完善该宗地用地手续的法定条件，被告不依法确认和作出认定属不履行行政复议法定职责的行政抑制不作为及责令被告重新作出复议决定的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。? 上诉人昆明五华提升机厂不服一审判决上诉称，本案所涉及的该宗地属于国有土地，上诉人符合使用该地的法定条件。行政复议不作实体审查，因而认定事实不清、没有相应的证据、程序违法、适用法律错误。被上诉人以表面认定市国土资源局“行政不作为”的手段，实质上实施了行政复议抑制不作为，维护了市国土资源局的违法行政行为，是将行政复议机关复议职责概念偷换为行政机关行政许可职责概念。请求撤销一审判决，依法确认被上诉人对上诉人的行政复议申请请求和支持请求的证据、对被申请人昆明市国土资源局的《行政复议答复书》及证据，不作实体审查，因而其对上诉人的行政复议申请请求“请求依法确认申请人厂址土地属国有土地，申请人符合完善该宗地用地手续的法定条件”，在《决定书》中不依法确认和作出决定，属不履行行政复议法定职责的行政复议抑制不作为违法，予以撤销，判令其依法重新作出行政复议决定，或发回重审。? 被上诉人答辩称，上诉人是针对市国土资源局的行政不作为向被上诉人申请行政复议的，被上诉人依照法律的规定作出了《行政复议决定书》，履行了行政复议职责。上诉人混淆了不同行政机关的不同行政行为，对于上诉人提出的要求确认土地权属及完善用地手续的申请，只能以另外的具体行政行为办理。被上诉人作为复议机关，针对市国土资源局的不作为行为只能依法责令市国土资源局限期履行，无权在复议决定中对上诉人要求确认土地权属和完善用地手续的申请予以审查和确定。因此，请求驳回上诉，维持原判。? 一审法院随案移送了一审原、被告提供的所有证据材料。? 一审被告向一审法院提供的证据材料及证明对象：一、行政复议申请书、行政复议申请收件回执、授权委托书、《行政复议被申请人答复通知书》、行政复议答复书、行政复议案件证据目录清单、昆明市国土资源局提交的法律依据、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书、行政复议文书送达回证，证明针对原告的申请，被告已依法作出行政复议决定。二、关于对昆明五华提升机厂申请完善用地手续的答复，证明被告作出复议决定后，昆明市国土资源局对原告完善用地的申请作出答复。? 一审原告昆明五华提升机厂向一审法院提供的证据材料及证明对象：一、企业法人营业执照、工商企业申请变更登记表、组织机构代码证、昆明市门牌证，证明原告属集体所有制企业法人，主体资格合法。二、《完善用地手续申请书》、申请完善用地手续提交的《证据目录清单》、昆明市国土资源局局长《信函》、《恳请依法对“该宗地”确权》、《行政复议申请书》附2006年12月25日特快专递《收据》、昆明市国土资源局出具《收条》、《行政复议申请书》附2007年2月14日特快专递《收据》、申请行政复议提交的《证据目录清单》和证据38份98页、《行政复议收件回执》，证明原告向被告申请行政复议确认该宗地属国有土地、原告符合使用该地的法定条件向被告提交的证据。三、《行政复议决定延期通知书》、《行政复议决定书》、《文件送达收据》、《建设用地批准通知书》、（2006）云高行终字第38号《行政判决书》、昆明市国土资源局向被告提供《关于向西山区豆腐营社区居委会颁发集体土地所有证的意见》、《土地登记审核结果公告》，证明被告行政复议不履行“有错必纠”的法定职责。四、《行政许可法》第四十二条、第七十四条，《土地管理法实施条例》第五条第一款，《全面推进依法行政实施纲要》第五条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章、第四章、《土地登记规则》第九条第二款、“全国人大法律问答”《为什么行政复议机构履行行政复议职责时要坚持有错必纠？》，系证明被告不履行法定职责的补充法律依据。? 一审法院经审查，对一审被告提供的证据二，昆明市国土资源局2007年6月7日作出的《关于对昆明五华提升机厂申请完善用地手续的答复》不予采纳，对于一审原、被告提供的其他证据予以采纳，作为认定案件事实的根据。? 经二审庭审举证质证，各方当事人对上述证据均坚持一审举证、质证意见。本院认为，一审法院对一审原、被告提供的证据审查认定结果正确。至于各方当事人提供的证据能否证明己方观点，将在本院认为部分进行分析。? 二审经审理查明，一审判决认定的主要事实清楚。? 二审庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论，即被上诉人昆明市人民政府在受理土地部门不作为复议申请中是否具有确定土地权属性质及具体土地使用者的法定职责。上诉人认为，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《土地管理法》及其《实施条例》，审查确认土地权属及上诉人是否符合使用该宗地的法定条件是被上诉人的法定职权。被上诉人在复议过程中，纠正其下属的市国土资源局的违法具体行政行为也是其法定职责，被上诉人不作形式及实体审查而作出复议决定是不履行行政复议法定职责。被上诉人认为，其已经依法作出了行政复议决定，履行了行政复议的法定职责。按照《行政复议法》的规定，本案被上诉人行使的是行政复议职能，无权在行政复议过程中对土地权属及土地使用者作出确定。上诉人将应当由法定土地行政主管部门审查确定的事项提到行政复议和诉讼过程中，该请求无任何事实和法律依据。? 本院认为，本案上诉人向被上诉人提出的复议申请，针对的是昆明市国土资源局对上诉人提出的确定土地权属及完善用地手续的申请不履行法定审批职责的行政不作为。被上诉人作为行政复议机关，在对行政不作为进行行政复议过程中，审查的内容和范围是昆明市国土资源局的行政不作为行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关决定其在一定期限内履行。被上诉人依照该法的规定，对被申请人行政不作为进行审查，并依法做出了复议决定，不存在不履行行政复议法定职责的情形。上诉人认为被上诉人在针对行政不作为的行政复议中有审查确定土地权属性质及具体土地使用者的法定职责的观点，与法律规定不符。? 综上所述，一审法院认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人昆明五华提升机厂提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。? 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：? 驳回上诉，维持原判。? 二审案件受理费人民币50元由上诉人昆明五华提升机厂负担。? 本判决为终审判决。 ??? 审 判 长 张 庆 泽? 代理审判员 杨 屹 梅? 代理审判员 桂 蕾 二 O O 八年五月六日?? 书 记 员 夏 旭? |
