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上诉人吴金高、丁云诉巢湖市公安局交通警察巡逻支队不履行法定职责一案 安徽省巢湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 ［2008］巢行终第51号 上诉人（一审原告）吴金高，男，1957年11月出生，汉族，农民，住(略)，身份证号码：(略)。 上诉人（一审原告）丁云，女，1953年3月出生，汉族，农民，住址同上，系吴金高妻子，身份证号码：(略) 共同委托代理人朱德广，男，1965年1月14日出生，汉族，农民，住(略)。 被上诉人（一审被告）巢湖市公安局交通巡逻警察支队，住所地安徽省巢湖市半汤路，组织机构代码：72334869－2。 法定代表人戴隆申，支队长。 委托代理人王明录，巢湖市公安局交通巡逻警察支队法制科科长。 委托代理人季建中，巢湖市公安局交通巡逻警察支队事故科科长。 上诉人吴金高、丁云因诉巢湖市公安局交通警察巡逻支队不履行法定职责一案，不服居巢区人民法院（2007）巢居法行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴金高及吴金高、丁云共同委托代理人朱德广，被上诉人的委托代理人王明录、季建中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审认定：2006年3月1日凌晨3时许，由于路面结冰，在合界高速公路上行线49KM＋700M处左超车道上一辆豫P41168号大货车发生翻车，尔后，又有一辆赣C13929号装猪的大货车在右侧行车道上翻车，造成道路堵塞，被告接到报警后，迅速赶赴事故现场进行勘察。由于在路左侧下行线道路上另发生了一起特大交通事故，造成道路堵塞，高速公路管理处施救车辆无法进行施救。至此，被告在设置警戒区域以外，采取临时措施，指挥驶来车辆依次停放，车辆停放延续长度约2公里。5时15分左右已有三辆货车分别依次停放在47KM＋700M处，各自相距约5米，最后一台豫PA9541号大货车开启了示廓灯和后尾灯；5时20分，吴尉驾驶苏JB7813号中型货车驶入时追尾撞到豫PA9541号货车的尾部，并造成豫PA9541、鲁B73070号、冀F75110号大货车连环相撞。致苏JB7813号车的驾驶员吴尉及乘车人朱国良、谢峰当场死亡。2006年3月12日被告作出了巢公交认字（2006）第9013号交通事故认定书，认定2006年3月1日5时20分，江苏省驾驶员吴尉驾驶苏JB7813号中型货车，由江苏省驶往江西省，当车行驶至合界高速公路上行线47KM＋700M处，因路面结冰且未保持安全车速，与刘小华驾驶的豫PA9541号大货车发生尾随相撞，发生了致苏JB7813号中型货车驾驶员吴尉及乘车人朱国良、谢峰当场死亡的特大交通事故。吴尉驾车在冰雪路面的高速公路上超速行驶引发交通事故，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第四十二条第一、二款“机动车上道路行驶，不得超过限速标志标明的最高时速。在没有限速标志的路段，应当保持安全车速。夜间行驶或者在容易发生危险的路段行驶，以及遇有沙尘、冰雹、雨、雾、结冰等气象条件时，应当降低行驶速度。”和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第四十六条第四项“机动车行驶中遇有下列情形之一的，最高时速不得超过每小时30公里，其中拖拉机、电瓶车、轮式专用机械车不得超过每小时15公里：在冰雪、泥泞的道路上行驶时。”之规定，应负本次事故的主要责任。 刘小华驾车遇前方事故在高速公路上临时停车，其行为违反《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十七条第一款三项和第二款“机动车在道路上临时停放时，应当遵守下列规定：车身右边缘距离道路边缘不超过0.5米，沿行驶方向停放；夜间或者在风、雪、雨、雾等低能见度气象条件下，机动车临时停放的，除遵守前款规定外，还应当开启危险报警闪光灯、示廓灯、后尾灯”之规定，应负本次事故次要责任。 另查：合安高速（合肥—安庆）全长172公里（含安庆长江大桥）。0公里—36.5公里属合肥市公安局交警支队高速一大队管辖（其中，舒城道口位于34公里路段）。36.5公里—75.3公里属巢湖市公安局交警支队高速三大队管辖。 一审认为，人民法院审理行政案件，依据法律，参照规章。公通字（2005）第84号《交通警察道路执勤执法工作规范》是公安部下属的交通管理局所制定的规范性文件，既不是法律，也不是部门规章。其第二十条规定：交通警察发现高速公路中断或者堵塞的，应当在距现场最近的出口提前实施分流；造成单向长时间堵塞且分流有困难的，应当在对向道路实施借道通行分流管制措施。该规定只是公安部门处理交通事故的一种操作方式，并非其法定职责，且不是所有发生交通堵塞的高速公路都必须分流。该交通事故发生时，距离事故发地最近的舒城道口管辖权属合肥市公安局交警支队高速一大队，而非本案的被告。原告之子吴尉死亡的主要原因在交通事故责任认定书中已经明确认定为其超速行使，被告是否应该实施分流既不是其法定职责，也无权实施。原告诉请无法律依据，依法应予以驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款之规定，判决驳回原告吴金高，丁云的诉讼请求。 上诉人上诉称：（一）一审确认初次事故发生后，被上诉人除设置警戒区域外，采取临时措施，指挥车辆依次停放。该确认属认定事实错误。从上诉人之子的车辆发生事故后的现场照片看，并没有发现警告标志。如果有警告标志、交通警察指挥，该车应先撞到警告标志或交通警察。根据公安部《交通事故处理工作规范》第三十六条规定，对死亡3人以上的交通事故现场，应当摄像，被上诉人没有提供；（二）一审认为《交通警察道路执勤执法工作规范》既不是法律，也不是部门规章的观点错误。该规范是公安部发布的，属部门规章，交通警察在执勤、执法过程中，必须严格遵守。初次事故发生后，交通警察如果按规定设置警告、引导标志处置交通事故现场，各项措施到位，二次事故完全可以避免。交通警察处置初次事故现场是否规范与二次事故的发生有直接的因果关系，被上诉人的行为是不履行法定职责。 二审庭审中，上诉人对一审认定的事实，除上诉的第（一）条理由外，对一审认定的其他事实无异议。 二审庭审中，上诉人对其诉被上诉人不履行法定职责明确为对初次事故现场（即赣C13929号装猪的大货车在右侧行车道上翻车）没设置警告警示标志、发现高速公路堵塞时没有在距离现场最近的出口提前实施分流。 合议庭认为，公安部以部长令发布的规定，属部门规章，而以公通字等发布的规定属规范性文件。《交通警察道路执勤执法工作规范》是公安部2005年11月4日以公通字（2005）84号文发布，属规范性文件。行政诉讼法规定的不履行法定职责，应是规章、法规、法律明确规定的职责。 公安部《交通事故处理程序规定》（部长第70号令，2004年发布实施）是部门规章，其对交通警察处置事故的规定属交通警察的法定职责。该规定第23条要求交通警察到达现场后，应当根据需要在现场周围设置警戒线，在距现场来车方向50至150米外设置发光或者反光的交通标志，引导车辆、行人绕行。 被上诉人为证明其履行了在事故现场设置警戒线及进行警示的法定职责，二审庭审中提供了以下证据： 1、事故现场交通警察张东虎、张安、沈爱青的证言。证明交通警察在事故现场进行处置，并在事故现场后方1公里处停放警车、设置警告标志； 2、事故现场货车车主刘小华、刘义胜、刘涛、葛顺鹏的证言。证明交通警察在事故现场设置了警示标志，指挥车辆依次停放； 3、现场照片。证明上诉人之子驾车追尾。 合议庭认为，被上诉人提举的事故现场处置警察张东虎、张安、沈爱青的说明，该三人的陈述相互一致，可以证明被上诉人履行了法定职责。刘小华、刘义胜、刘涛的证言能证明上诉人之子发生追尾事故。葛顺鹏的证言不仅证明该事故的发生，同时证明交通警察开启了警车的警灯示警。而上诉人之子追尾事故的发生地距初次事故的发生地相距2公里，因此刘小华、刘义胜、刘涛的证言中均陈述报警，应属正常。现场照片能证明事故的现场。综上，被上诉人提举的证据可以证明其履行了在事故现场设置警戒线、警示的法定职责。 据此，二审确认一审认定的事实正确。 本院认为，公安部《交通警察道路执勤执法工作规范》第20条规定，交通警察发现高速公路交通中断或者堵塞的，应当在距现场最近的出口提前实施分流；造成单向长时间堵塞且分流有困难的，应当在对向道路实施借道通行分流管理措施。2006年3月1日，合安高速公路下行线先发生一起特大事故。后上行线豫P41168号车翻车，再后赣C13929号车翻车，最后上诉人之子驾车追尾。因此，在对向道路实施借道通行分流无法实施；距上行线事故现场最近的出口是舒城三河道口，其所在路段属合肥市公安局交警支队高速一大队。因此，在舒城三河道口进行分流不属被上诉人的权限。 公安部《交通事故处理工作规范》第三十六条规定，对死亡3人以上的交通事故现场，应当摄像。2006年3月1日，上诉人之子驾车发生追尾事故，至3人死亡。该事故是当天4起事故中的最后一起，对该事故是否摄像、被上诉人是否提举该摄像，与被上诉人对初次事故的处置是否符合规定无关联。 综上，被上诉人对初次事故的处置，符合规章的规定，履行了法定职责。上诉人的上诉理由依法不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐 伟 审 判 员 傅世章 代理审判员 王 娟 二〇〇八年九月二十二日 书 记 员 蒋春晖 |
