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云 南 省 玉 溪 市 中 级 人 民 法 院 行政判决书 （2011）玉中行终字第4号 上诉人（原审被告）江川县人民政府，住所地江川县大街镇宁海路。 法定代表人葛勇，县长。 委托代理人张铁城，云南滇玉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王杰彦，男，生于x年x月x日，汉族，xxx工作人员，住xxx。公民身份号码xxx。 委托代理人王彦东，云南李世敏律师事务所律师。 原审第三人杨学东，男，生于xxxx年x月x日，汉族，居民，住xxx。公民身份号码xxx。 原审第三人江川县东杰短途客运有限公司,住所地xxx。 法定代表人杨学东,经理。 王杰彦诉江川县人民政府土地行政登记一案，江川县人民法院于2010年12月27日作出(2010)江行初字第3号行政判决。上诉人江川县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定：第三人东杰公司系原告和第三人杨学东各出资50000元,于2004年10月12日注册成立的有限责任公司。2005年4月1日,东杰公司与江川县前卫镇人民政府签订国有资产出让协议,约定江川县前卫镇人民政府将前卫镇农科站、林业站用地出让给东杰公司,被告向东杰公司核发了土地使用者为东杰公司的江国用(2005)字第05-07-0003号国有土地使用证,宗地地号为532422103-05-07-0003。2009年8月4日,第三人杨学东以东杰公司已注销停业为由,向被告江川县人民政府的国土资源行政主管部门江川县国土资源局申请将该宗地的使用权及地上所附建筑物的所有权变更到其名下,并向江川县国土资源局提交了申请、注销申请、组织机构代码证、证明及江国用(2005)字第05-07-0003号国有土地使用证,被告于2009年8月10日向第三人杨学东核发了土地使用权人为杨学东的江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证,该证后因土地使用权人变更被江川县国土资源局收回。经鉴定,第三人杨学东提交的申请、证明上加盖的公司印章印文与东杰公司的印章印文不是同一印章印文。 原审法院认为：本案涉及两个争议焦点：一、本案是否适用复议前置程序。被告辩称，根据行政复议法第三十条的规定，本案应适用复议前置程序。但《最高人民法院关于适用第三十一条第一款有关问题的批复》(最高人民法院法释[2003]5号批复)已对该条规定作了限缩解释，其中规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权和使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院起诉；对涉及自然资源使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为，不适用行政复议法第三十一条第一款的规定。” 而且,《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》也规定“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”据此，复议前置只适用于解决权属纠纷的“行政确权行为”，这种行为具有权源争议性和行政裁决性，而土地登记、发证行为只是一种“行政确认行为”，是继发性行为，不具有权源争议性和行政裁决性，不适用复议前置程序。二、被告的颁证行为是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权”,被告江川县人民政府对其辖区内的国有土地享有登记造册、核发土地权利证书的法定职权。《土地登记办法》第九条第一款规定:“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第四十一条规定:“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”第三人杨学东以东杰公司注销为由申请土地变更登记,但却并未依照上述规定,向被告的国土资源行政主管部门提交地上附着物权属证明、土地使用权发生转移的相关协议以及东杰公司注销的批准文件等申请材料,而被告在第三人杨学东必须向土地管理部门提交的文件资料不齐全的情况下，受理其土地登记申请，并核发了江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证，因此,被告核发江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证的具体行政行为主要事实不清，证据不足，江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证应予以撤销。但由于江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证因土地使用权人变更被江川县国土资源局收回,已不具有可撤销内容,因此,本院应确认被告江川县人民政府为杨学东核发的江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证行为违法。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项之规定，判决如下：确认被告江川县人民政府为杨学东核发的江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证行为违法。案件受理费50元，由被告江川县人民政府负担。 上诉人江川县人民政府上诉称：1、一审判决将第三人杨学东申请土地使用权变更认为系“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移”的情形与事实不符。本案系东杰公司将土地使用权赠与杨学东引起的土地使用权变更登记。第三人杨学东向上诉人提供的土地变更登记申请，有赠与人东杰公司的印鉴和法定代表人杨学东的签名，有受赠人杨学东的签名，足以证明东杰公司与杨学东之间存在赠与关系。该申请系土地使用权发生转移的合法证明材料，也是申请人杨学东土地使用权权属来源的合法证明材料。2、《土地登记办法》规定了申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据上述规定，上诉人在土地登记过程并无义务对申请人提供的材料进行实质性审查，土地登记部门也没有进行实质性审查的能力。因此上述材料的真实与否，以及印鉴是否原印鉴相符，由申请人承担责任。因此，印鉴不符也不能作为认定上诉人具体行政行为违法的理由。综上，被上诉人的诉讼请求不能成立，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应依法予以撤销。 被上诉人王杰彦在二审中答称：1、上诉人在作出土地变更登记时，对杨学东所提交材料的真实性、合法性没有进行形式审查更没有进行实质审查。江川县东杰短途客运有限责任公司在性质上属于有限责任公司，上诉人在作出具体行政行为时没有去工商管理部门调查该公司详细信息，也没有核实公司的股东情况。上诉人在上诉状中所诉称的：本案系东杰公司将土地使用权赠与杨学东引起的土地使用权变更登记，东杰公司与杨学东之间存在赠与关系，是毫无事实依据可言的。2、上诉人在作出具体行政行为时没有严格按照法定程序办事，未认真审查、核实杨学东所提交材料的真实性、合法性，在作出具体行政行为过程中也没有严格按照规章要求的法定程序进行变更地籍调查、权属调查。由于上诉人对杨学东所提交的材料真实性、合法性没有认真审查，同时又缺失了地籍调查和权属调查这一关键的环节，进而导致上诉人认定事实不清，据以作出具体行政行为的证据严重不足，作出的具体行政行为在程序上严重违法，所作出的具体行政行为严重错误。3、上诉人作出土地变更登记的这一具体行政行缺乏合法性。上诉人向杨学东核发了江国用（2009）第BG09161号《国有土地使用权证》因土地使用权人的变更，该证现已被江川县国土资源局收回，因此已不具备可撤销的内容。因此根据上述法律及司法解释的规定上诉人所作出的具体行政行为确属错误，理应理应认定违法。 一审中，第三人杨学东及江川县东杰短途客运有限公司同意原告的诉讼请求,要求撤销被告颁发的江国用(2009)第BG09161号国有土地使用权证。二审中，原审第三人均未作答辩。 原审被告江川县人民政府向原审法院提交的证据和依据有：1、江国用(2005)字第05-07-0003号土地使用证复印件；2、土地登记申请书复印件; 3、土地登记审批表复印件、土地登记卡续表复印件; 4、杨学东的申请复印件；5、东杰公司的注销申请复印件;6、东杰公司组织机构代码证复印件、东杰公司的营业执照复印件、法定代表人身份证明复印件、杨学东的身份证复印件、土地登记收费收据复印件、土地登记代理委托书复印件、私营企业登记基本信息复印件、江国用(2009)第BG09161号土地使用证复印件;7、国有土地使用权变更登记薄。 原审原告向一审法院提供了以下证据：1、身份证复印件;2、企业法人营业执照复印件;3、私营企业登记基本信息表复印件、股东出资情况表复印件;4、国有资产出让协议复印件、国有土地使用证复印件;5、申请复印件、证明复印件;6、土地登记卡续表复印件、江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证复印件;7、东杰公司的工商注册档案复印件一宗;8、东杰公司印章印文。审理中,原告申请对上述证据5的申请、证明上加盖的公司印章印文与东杰公司的印章印文是否为同一印章印文进行鉴定，本院委托玉溪明镜司法鉴定中心进行鉴定，该中心作出申请、证明上加盖的公司印章印文与东杰公司的印章印文不是同一印章印文的鉴定意见。 上述证据材料均已随案移送本院。 经庭审举证、质证，一审法院认为：原告、第三人对被告提供的江国用(2005)字第05-07-0003号土地使用证复印件、东杰公司组织机构代码证复印件、东杰公司的营业执照复印件、私营企业登记基本信息复印件、江国用(2009)第BG09161号土地使用证复印件、国有土地使用权变更登记薄的真实性无异议,本院予以确认;原告、第三人对被告提供的土地登记申请书复印件、土地登记审批表复印件、土地登记卡续表复印件、杨学东的申请复印件、东杰公司的注销申请复印件、法定代表人身份证明复印件的真实性、合法性有异议,本院认为上述证据与原告提供的土地登记卡续表复印件、杨学东的申请复印件、法定代表人身份证明复印件一致,而且与土地登记申请书复印件、土地登记审批表复印件相互印证,因此,本院对被告提供上述证据予以证明第三人杨学东向被告提出变更申请的证明目的予以确认;原告、第三人对被告提供的杨学东的身份证复印件、土地登记收费收据复印件、土地登记代理委托书复印件的关联性有异议,本院认为, 上述证据与本案的具体行政行为具有关联性,本院予以确认。对原告提供的证据,被告及第三人均无异议,本院予以确认。玉溪明镜司法鉴定中心作出司法鉴定意见书,原、被告及第三人均无异议,本院予以确认。 经审查，本院确认原审法院认证及审判程序合法。 本案二审认定案件事实如下：2004年10月12日，杨学东、王杰彦各出资50000元注册成立了江川县东杰短途客运有限责任公司，两人各拥有公司50%的股权。2005年4月，江川县人民政府依申请核发了江国用(2005)字第05-07-0003号国有土地使用证，将位于江川县前卫镇前卫村面积为638.79平方米的土地使用权登记在东杰公司名下。2009年8月，江川县人民政府依申请收回注销江川县东杰短途客运有限责任公司江国用(2005)字第05-07-0003号国有土地使用权证，并向杨学东核发了江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证,将位于江川县前卫镇前卫村面积为638.79平方米的土地使用权变更给杨学东使用。在江川县人民政府土地使用权变更过程中，申请人未提交地上附着物权属证明、土地使用权发生转移的相关协议及东杰公司注销的批准文件等相关文件材料。另经鉴定,申请人提交的申请、证明上加盖的公司印章印文与东杰公司的印章印文不是同一印章印文。 本院认为，土地行政主管部门办理土地变更登记，应当严格依照《土地登记办法》等相关规定审核申请材料。本案所涉土地使用权原属于江川县东杰短途客运有限责任公司，上诉人江川县人民政府在申请人未按办理土地变更登记要求提交地上附着物权属证明、土地使用权发生转移的相关协议及东杰公司注销的批准文件等相关文件材料的情况下，变更土地使用权人，颁发发江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证，主要事实不清，证据不足。被上诉人王杰彦作为江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证的利害关系人，其答辩主张于法有据，本院予以支持。上诉人江川县人民政府上诉理由不能成立，本院不予采信。基于江国用（2009）第BG09161号国有土地使用证现已被注销,一审法院对江川县人民政府颁发江国用(2009)第BG09161号国有土地使用证行为作出确认违法判决正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第七十四条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江川县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙忠宁 审 判 员 李文玉 代理审判员 沈培敏 二0一一年三月二十八日 书 记 员 王聂晶 |
