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海南省海口市中级人民法院 行政判决书 （2011）海中法行终字第48号 上诉人（原审被告）海口市规划局。 法定代表人吴建川，局长。 委托代理人李之基，该局科员。 委托代理人陈华，海南新概念律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）海南大唐置业投资有限公司。 法定代表人唐广敏，董事长。 委托代理人张光辉，天津市君亦良律师事务所律师。 委托代理人邱鸾，该司法律顾问。 上诉人海口市规划局（下称市规划局）因与被上诉人海南大唐置业投资有限公司（以下简称大唐投资公司）不履行法定职责纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2010）龙行初字第123号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年月日受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。 原审经审理查明，被告于2010年3月3日持相关材料向被告提出申报建设工程建筑方案设计要点的申请。被告于同年4月1日回函被告，认为“被告申报的初步设计方案东、西两侧退用地红线不满足技术规定要求，且容积率指标超出规划许可范围。现对申报材料作退档处理，解决好上述问题尽快报送我局，以便按程序进行审查。”同年5月21日，被告再次向被告提出申请,要求核发建设工程建筑方案设计要点。被告于同年6月7日复函称，“所提用地位于海口市国贸大道南侧，用地面积为3218.58平方米，是1992年申报建设的景瑞大厦（原为海南糖烟酒公司大厦）用地的一部分。按原申报获批的总平面图，该用地属景瑞大厦的统一规划建设用地，主要作为景瑞大厦的配套绿地和停车场。贵公司利用该用地建设光大银行办公大楼涉及改变已批建规划、原海南光华房地产有限公司景瑞大厦项目用地增容处理，以及需要征询景瑞大厦全体业主同意等问题，我局已将情况上报市政府，待市政府批复后，我局将按市政府批复意见办理。”2010年5月26日,被告就海口市政府批转的中国光大银行海口分行《关于购置办公营业大楼有关问题的请示》向海口市政府作出[2010]286号“关于光大银行办公大楼相关规划情况的报告”。 另查明，本案的宗地与现景瑞大厦建设用地（原用地单位为海南糖烟酒公司）共计8527.19平方米，后虽经分割转让，但建设用地规划依然是1992年4月22日海口市规划局签发的同一个《建设用地规划许可证》。 一审判决认为：（一）关于被告的起诉是否属于重复起诉的问题。法院裁定准许被告申请撤回的是要求被告履行法定职责为其颁发建设工程规划许可证之诉，而本案审理的是被告要求被告履行法定职责为其核发建设工程建筑方案设计要点，两案是不同的诉。故本案不属于以同一事实和理由重新起诉的情形。被告的主张理由不成立，本院不予支持。（二）审批建设工程建筑方案设计要点是否属于被告法定职责。从被告对外公示的《海口市规划局行政审批流程》来看，办理建设工程建筑方案设计要点是申请规划许可的前提和必经程序，也就是说，当事人进行工程建设必须在取得建设工程建筑方案设计要点后，才能进入下一个审查程序，继而申请取得《建设工程规划许可证》。因此，建设工程建筑方案设计要点的审批，应属于被告的法定职责。（三）被告作出的[2010]693号复函和[2010]286号报告是否能证明其已履行了法定职责的问题。被告给被告的[2010]693号复函称，其已将被告的情况上报市政府，等待政府的批复意见。但从其上报市政府的报告的行文形式上看，该报告并非针对被告能否为被告核发建设工程建筑方案设计要点请示政府批复。该复函自作出至目前已逾半年，在诉讼期间法院也多次催促被告尽快给被告一个明确的答复，即是否批准被告建设工程建筑方案设计要点的申请，而被告一直未予答复。结合其上述复函，被告有很明显的推诿、怠于履行其法定职责之嫌。综上，被告在收到被告向其申报要求核发建设工程建筑方案设计要点的申请后，虽作了一定的工作，但其并未就被上诉人的申请明确作出是否应予被上诉人核发建设工程建筑方案设计要点的答复，使得作为行政行为相对人的原告无所适从，被告存在拖延履行其法定职责的情形。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：“限被告自本判决生效之日起30日内就是否向原告核发建设工程建筑方案设计要点作出审核。本案诉讼费50元，由被告负担。” 市规划局上诉称，一、请求撤销（2010）龙行初字第123号行政判决书。二、请求驳回被上诉人的诉讼请求。三、请求判令被上诉人承担本案诉讼费用。理由如下：一、被上诉人工程项目所在地没有建设用地规划，上诉人不能核发其所申请的建设工程建筑方案设计要点。首先，被上诉人工程项目所在地是于2010年2月1日经由海口市国土局出让取得；根据被上诉人提交的《国有建设用地使用权出让合同》，该宗地块没有建设用地规划条件；被上诉人也无法向上诉人提供该地块的建设用地规划许可证。其次，根据《海口市规划局行政审批流程》第四章第一节“办理建设工程建筑设计要点”的规定，其中载明，申报建设工程建筑设计要点应当提交“《土地使用权出让合同》及所附的规划设计条件或建设用地规划许可证”。因此，由于被上诉人工程项目所在地没有建设用地规划，上诉人不能核发其所申请的建设工程建筑方案设计要点。二、被上诉人的申请涉及改变已批规划，上诉人必须依据市政府的批复办理。上诉人向被上诉人作出海口市规划局市规函[2010]693号《关于海南光大银行大厦项目设计条件的复函》，指出被上诉人的工程项目“涉及改变已批建规划、……用地增容处理等问题，……将按市政府批复意见办理。”该复函是严格依据《海南省城乡规划条例》作出的。首先，被上诉人申请建设工程建筑方案设计要点，其目的是申请取得《建设工程规划许可证》，使其即将要建设的工程项目获得合法性；但《建设工程规划许可证》核发的前提是建设单位已获得该宗地的《建设用地规划许可证》或建设用地规划。因此上诉人向海口市政府的[2010]286号报告没有局限于被上诉人关于建筑方案设计要点的申请，而是直指该宗地用地规划问题；上诉人给被上诉人的693号复函也没有局限于被上诉人关于建筑方案设计要点的申请，直接指出被上诉人的工程项目“涉及改变已批建规划、……用地增容处理等问题”。换言之，建筑方案设计要点是与《建设工程规划许可证》联系在一起，不能将二者割裂开来；在该宗地没有用地规划的前提下，不可能向被上诉人核发《建设工程规划许可证》，那么也不可能向其核发建筑方案设计要点，因为没有任何意义。其次，被上诉人申报的该宗土地由于历史原因，于1992年与另一宗独立地块共用一个建设用地规划许可证。这一事实已由（2002）龙民初字第469号民事判决所认定。这恰恰说明了为什么被上诉人与国土局就该宗地签订的《国有建设用地使用权出让合同》没有建设用地规划条件。因此，在该宗地已有用地规划并进行了相应建设的情况下，如果上诉人同意被上诉人再进行其他工程项目的建设，一方面将造成该宗地的容积率、建筑密度等指标严重超出原有用地规划的后果，另一方面也意味着该地块的用地规划发生实质改变，即693号函所述被上诉人的工程项目“涉及改变已批建规划、……用地增容处理等问题”。再次，根据《城乡规划法》与《海南省城乡规划条例》，城乡规划具有法律效力；要改变已生效的城乡规划，必须依照法定程序进行修改。其中，根据《海南省城乡规划条例》第五十七条、第十六条的规定，修改控制线详细规划要经市人民政府审批。结合本案，被上诉人的申请实质意味着请求上诉人修改该宗地的规划，那么，原有规划是否可以修改、怎么修改，上诉人只能依据市政府的批复办理。综上所述，被上诉人工程项目所在地没有建设用地规划，上诉人不能核发其所申请的建设工程建筑方案设计要点；被上诉人的申请涉及改变已批建规划，上诉人必须依据市政府的批复办理；因此被上诉人的诉讼请求没有任何法律依据，应予驳回；一审法院认定事实错误、适用法律错误，其错误判决应予撤销。 被上诉人大唐投资公司辩称，一、关于本案宗地的建设用地规划条件问题。海口市规划局在其上诉状中辩称：我司申请的该宗地块由于历史原因，于1992年与另一宗独立地块共用一个建设用地规划许可证。从1992年4月22日海口市规划局签发的《海口市建设用地规划许可证副本》中，也看出我司该地块与另一块独立地块共用一个建设用地规划许可证，但这也恰恰证明，我司所取得的地块，已经具有《建设用地规划许可证》，且该地块的容积率为5.0，所以我司取得的本案宗地具备规划许可证和规划条件，因此被答辩人应该根据相关规定，向我司核发建设工程建筑方案设计要点。二、被答辩人虽两次复函我司，不能代替其行政作为。被答辩人在收到我司申请申报要求核发建设工程建筑方案设计要点的申请后，虽经两次答复，但其并未就申请明确作出是否应予我司核发建设工程建设方案设计要点的答复，使得作为行政相对人的我司无所适从，被答辩人存在拖延履行法定职责的情形。三、关于本案宗地申请涉及改变已批规划，被答辩人须依据市政府的批复办理的问题。被答辩人于2010年6月7日向我司作出的海口市规划局[2010]639号《关于海南光大银行大厦项目设计条件的复函》。答复其已将我司的情况上报市政府，等待政府的批复意见。但从其上报市政府的报告的行文形式上看，该报告并非针对被答辩人能否为答辩人核发建设工作建筑方案设计要点请示政府批复。且该复函自作成出至今八个月之久，在一审诉讼期间法院也多次催促被答辩人尽快给答辩人一个明确的答复，而被答辩人一直未予答复。结合其上述复函，被答辩人有很明显的推诿、怠慢履行其法定职责之嫌。综上所述，被答辩人的上诉请求没有任何法律依据，应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确， 应予维持。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，被上诉人于2010年3月3日向上诉人提出申报建设工程建筑方案设计要点的申请，上诉人于同年4月1日、5月21日分别答复被上诉人，但根据其对被上诉人的答复来看，均未针对被上诉人所提申请即对该申报建设工程建筑方案设计要点的申请给予明确答复。上诉人虽然在法定的期限内给予被上诉人答复，但并未针对其申请予以答复，存在未履行法定职责的情形。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，市规划局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各人民币50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王晋湘 审 判 员 温 方 代理审判员 钟 山 二○一一年三月三十日 书 记 员 黄清海 |
