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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第37号 上诉人（原审原告）三亚市开发建设总公司。 法定代表人贾延岩，该公司总经理。 委托代理人徐建平，海南大兴天泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三亚市人民政府。 法定代表人王勇，该市市长。 委托代理人陈家圣，三亚市人民政府法律顾问室法律顾问。 委托代理人黄广明，三亚市人民政府法律顾问室法律顾问。 原审第三人海南汇通国际信托投资公司管理人。 负责人黎跃进，该管理人负责人。 上诉人三亚市开发建设总公司（以下简称开建公司）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人海南汇通国际信托投资公司管理人（以下简称汇通公司）收地行政处罚纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院于2010年12月1日作出的（2010）三亚行初字第23号行政判决，于同年12月23日通过原审法院向本院提出上诉。本院于2011年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月17日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人开建公司的委托代理人徐建平，被上诉人三亚市政府的委托代理人陈家圣、黄广明到庭参加诉讼。原审第三人汇通公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明：争议地位于三亚市丹州小区(荔枝沟东岸管区亚娘坡及河东区月川居委会大立坡)，总面积为801亩。1992年9月28日，原海南省人民银行批准以丹州小区土地为标的地产投资券，总金额人民币2亿元，期限为3年。同年10月20日，该地产券公开发行，发行人为开建公司，管理人为汇通公司。1993年12月26日，三亚市国土局与开建公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将本案争议地801亩土地使用权出让给开建公司，开建公司应在土地使用证颁发之日起一年内招引并安排区内所有的建设项目，二年内所有建设项目全部竣工投产。如开建公司未按开发计划进行建设或两年内投资开发建设数额未达到除购地费以外项目投资总额的25%以上，国土部门有权无偿收回土地使用权。1994年8月及1995年12月，市政府先后给开建公司801亩土地核发了河东国用[1994]字第01327号、河东国用[1995]字第01325号、01326、01529号《国有土地使用证》。开建公司取得本案所涉的801亩土地使用权后，完成了该地的“七通一平一化”，各项基础设施基本完善，但一直未能完成小区内建设项目的招引、竣工和投产，土地始终处于闲置状态。2000年11月6日，三亚市政府报海南省政府批准，作出三府[2000]235号收地决定，开建公司向海南省政府复议办申请复议。2010年7月14日海南省政府复议办维持了三亚市政府的收地决定。开建公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销三亚市政府作出的235号收地决定。 另查明，2001年3月19日，三亚市政府同意对汇通公司直接持有的地产投资券核发换地权益书，汇通公司则自当年起停业整顿。海南省政府复议办根据汇通公司的清理整顿工作正在进行的实际情况，于同年6月11日中止行政复议。2005年法院宣告汇通公司破产还债，并指定清算组接管汇通公司。2009年11月24日，经第三人汇通公司（即原汇通公司破产清算组）申请，法院裁定汇通公司破产清算程序终结。 原审法院认为：国有土地的出让及开发均应依照国家相关土地管理法律、法规进行。本案争议地丹州小区801亩土地原系三亚地产券的标的物，但开建公司作为土地的受让方，其应按照《国有土地使用权出让合同》的约定开发利用土地。开建公司与三亚市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第四十二条约定：在颁发土地使用证后，开建公司在1年内未能招引并安排该地块内所有兴建的项目……甲方有权无偿收回该地的使用权。合同附件《土地使用条件》第6条第1款亦约定：“自土地使用证颁发之日起一年内招引并安排区内所有的建设项目，两年内所有建设项目全部竣工投产”。开建公司均违反了上述两项合同条款，没有履行合同义务，致使土地闲置至今。三亚市政府依据争议地闲置的事实，依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，报经海南省政府批准，无偿收回本案801亩争议地，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。开建公司的诉求缺乏事实依据和法律依据，应予以驳回。遂判决驳回原告开建公司的诉讼请求。 开建公司上诉称：一、一审判决未能全面、客观的查明事实，认定的事实不符合本案的实际情况。上诉人一审提供的证据足以证明被上诉人在收地前对涉案土地的处置一直与地产券的处置紧密联系，如土地的取得以地产券的名义、土地开发的范围、程序以及上诉人等当事人的权利、义务均根据地产券章程的要求、土地的展期与地产券的展期事实上的一致、地产券后期处置方案中的协调以券换地、卖地兑付地产券等。一审判决认定的土地出让事实仅是本案事实的一个枝节及过程，且该部分事实认定错误。一审判决将土地闲置的原因认定为上诉人不履行开发义务所致，但上诉人提供的证据足以证明上诉人不负有后期建设义务，前期土地基础开发后已按地产券章程的规定在约定的时间交付地产券管理人，由管理人管理、销售土地，土地闲置是土地市场低迷、地产券展期所致。二、一审判决未能全面、客观的审查证据，一审判决采用的证据不足。一审判决对上诉人提交证据的关联性及证明的问题未作认定，尤其是对涉及地产券与土地的关联性、上诉人的义务、政府原处置意见等焦点问题的证据未作认定，甚至在罗列证据的证明对象时错误地理解上诉人的意思；对上诉人提交的几十份证据视而不见。三、一审判决对上诉人与被上诉人关系的定性错误。地产券与土地的关系是特定的，土地的取得及处置等都是围绕地产券的特点及模式进行的，并不是单一的土地出让。地产券设计的操作模式是管理人以发行人开发好的“熟地”销售盈利分配给地产券投资人，并不是发行人对“熟地”进行后期建设销售盈利。根据地产券章程，土地权属属于地产券投资人，上诉人仅为发行人，被上诉人是承认土地权属属于地产券投资人的。出让合同所赋予上诉人的“一年引进所有项目，二年全部建成”的二项义务仅是格式合同不经意填写的内容，不符合房地产开发的客观规律。而且，出让合同附件第5条5.2款还注明上诉人应在合同生效后30日动工并于1995年12月26日前全面建成，但事实上涉案土地到1995年12月才陆续办完证，不可能在1995年12月26日前全面建成。该条款同样是格式合同，是不经意填写的内容，并不是当事人认真推敲订立的义务，因此不是上诉人与被上诉人的真实意思表示。四、一审判决适用法律错误。一审未正确适用《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》的规定，直接收地不符合该《暂行条例》17条的规定。本案即便按照单纯的土地出让定性，根据法律适用的一般原则，也应适用《海南经济特区土地管理条例》第37条的规定。上诉人对涉案土地的投入远大于被上诉人批准的计划投资总额的25%，因此，本案即便按照出让合同对待，也不符合收地条件。请求撤销一审判决，确认三亚市政府收地行为违法。 被上诉人三亚市政府答辩称：一、丹州小区801亩土地虽然作为三亚地产投资的标的物，但同其他建设用地一样，其出让、开发和利用仍受国家有关土地管理法律、法规规定和《国有土地使用权出让合同》约定的约束。根据上诉人的诉讼请求，一审法院审查的是被诉235号收地决定的合法性问题，包括收地事实是否清楚、收地程序是否合法、收地决定适用依据是否正确等。所以，上诉人提出需查明的“地产券与标的物的关系、地产券当事人的权利义务等等”事实并不影响收地决定的作出，不是必须查明的事实。无论是持有地产投资券的投资人，还是地产投资券的发行人和管理人，都必须履行上述合同约定和用地批准文件规定的义务。此义务并不因丹州小区土地与地产投资券相联系而得以免除；相反，作为地产投资券的发行人和管理人，上诉人和第三人只有完全履行上述义务，才能保证土地得到开发和利用。既然不能完全履行上述义务，就应当依照合同约定和法律、法规的规定，收回丹州小区801亩土地使用权。二、依法收地有利于解决土地长期闲置的问题，真正盘活土地，有效化解金融风险，稳定社会。三亚地产投资券是一种风险较大的有价证券，投资人在享有地产投资券有关权益的同时，也承担着损失利息甚至本金的风险。由于上诉人和第三人无法按期实现地产投资券清盘、销售土地并分配收入，直至土地被收回，丹州小区801亩土地未能售出一块。只有收回丹州小区801亩土地使用权，重新出让安排建设项目，才能解决土地长期闲置的问题。三、235号收地决定事实清楚、适用法律正确，程序合法。1994年8月及1995年12月，原三亚市土地管理局将丹州小区801亩土地使用权为上诉人分别颁发了4份《国有土地使用证》。上诉人取得本案所涉土地使用权后，未能履行《国有土地使用权出让合同》第42条和合同附件《土地使用条件》第6条第1款的约定，完成小区内建设项目的招引、竣工和投产，土地始终处于闲置状态。2000年10月13日，海南省国土厅向上诉人发出《无偿收回国有土地使用权事先通知书》，上诉人申请听证。海南省国土厅于同年11月2日公开进行听证。2000年11月6日，被上诉人经报省政府批准，作出235号决定，认为上诉人未能履行《国有土地使用权出让合同》约定的义务，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，决定无偿收回上诉人丹州小区801亩土地使用权。再者，收回的丹州小区801亩土地现已重新出让给海南广播电视总台、鸿洲房地产有限公司、卓达房地产开发有限公司等开发建设，撤销收地决定已无实际意义。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人汇通公司未陈述意见。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案争议地丹州小区801亩土地虽为三亚市地产券标的物，但同时也是开建公司与三亚市政府签订的《国有土地使用权出让合同》所指向的土地。上诉人开建公司称该份合同条款并非其真实意思表示，但并未提供证据予以证明。开建公司作为国有土地的受让方，没有履行《国有土地使用权出让合同》第四十二条所约定的颁发土地使用证后一年内招引并安排该地块内所有兴建的项目，以及该合同附件《土地使用条件》第六条第一款所约定的自土地使用证颁发之日起一年内招引并安排区内所有的建设项目，两年内所有建设项目全部竣工投产的义务，致使涉案土地闲置至今。上诉人虽提出迄今已经进行了各项基础设施建设，但对于没有按约定完成项目建设的事实并没有否认。在海南省国土厅履行收地前事先告知以及听证听取上诉人申辩意见等程序的基础上，三亚市政府依据《国有土地使用权出让合同》的约定和土地闲置的事实，依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，经海南省政府批准，无偿收回本案801亩国有土地使用权并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人三亚开发建设总公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林玉冰 代理审判员 赵道远 代理审判员 许 蕾 二○一一年四月十四日 书 记 员 赵敬义 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； |
