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海南省高级人民法院 行政判决书 （2011）琼行终字第53号 上诉人（原审原告）孟繁军，男，汉族，1954年7月28日出生。 委托代理人徐金豹，男，汉族，1958年10月15日出生，吉林市政府驻海口办事处法律顾问。 委托代理人刘祥明，女，汉族，1962年2月16日出生，海口吉南电子厂办公室主任。 被上诉人（原审被告）海口市人民政府。 法定代表人冀文林，该市市长。 委托代理人张礼，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 委托代理人符璐，海口市国土资源局干部。 原审第三人海口市城郊农村信用合作联社股份有限公司。 法定代表人杨大德，该公司董事长。 委托代理人李忠浩，男，汉族，海南省农村信用社联合社法律合规部职员。 原审原告孟繁军因其诉原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市城郊农村信用合作联社股份有限公司（以下简称海口市城郊农信社）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2010年12月23日作出的（2010）海中法行初字第79号行政判决，于2011年1月14日向本院提起上诉。本院于2011年3月2日受理后，依法组成合议庭，于2011年3月23日公开开庭进行了审理。上诉人孟繁军的委托代理人徐金豹，被上诉人海口市政府的委托代理人张礼、符璐，原审第三人的委托代理人李忠浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的是2009年11月20日被上诉人海口市政府给原审第三人海口市城郊农信社颁发海口市国用（2009）第011318号国有土地使用证（以下简称011318号证）的的具体行政行为。 原审判决查明：1993年6月，原琼山县国土局、原琼山县运丰工贸有限公司（以下简称运丰公司）与府城镇城东管区桂林上经济社签订《征用土地补偿协议》。1993年8月，原琼山县国土局经报原琼山县人民政府批准，征用桂林上经济社位于凤翔路北侧荒地4.837亩出让给运丰公司作为兴建办公楼用地,并于1994年8月29日颁发了琼山国用（府城）字第05722号国有土地使用证（以下简称05722号证）。该证载明土地用途为办公、综合楼，用地面积为3224.67平方米，土地四至为：东至桂林上经济社土地、周德群宅基地；南至凤翔路界；西至琼建土地石方工程公司；北至劳莲深（即劳莲琛）、颜礼孝宅基地。后因运丰公司与中国农垦海南公司发生民事纠纷，原海南省海南中级人民法院（现海南省第一中级人民法院，以下简称海南中院）在执行海南省高级人民法院作出的（1996）琼法经终字第6号民事判决过程中，委托海南希望拍卖市场依法将被执行人运丰公司所持有的上述05722号证项下土地进行拍卖，第三人的前身海南省琼山市农村信用合作社联合社参加拍卖并竞买成功。海南中院于1997年3月2日作出（1996）海南法执字第29-9号民事裁定，将上述土地过户给竞买人琼山市农村信用合作社联合社，并裁定其可凭裁定书和海南希望拍卖市场拍卖成交确认书到有关部门办理土地使用权过户手续。1997年6月3日，海南中院向原琼山市土地管理局发出（1996）海南法执字第29-10号协助执行通知书，要求该局依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条之规定，协助将上述土地使用权办理手续过户给琼山市农村信用合作社联合社。1997年7月15日，原琼山市规划土地管理局给琼山市农村信用合作社联合社颁发了琼山国用（府城）字第07904号国有土地使用证（以下简称07904号证）。该证所记载的土地位置、用途、面积、四至均与05722号证相同。1998年5月29日，原琼山市规划土地管理局作出《关于同意劳莲琛、黄英荣转让划拨国有土地使用权给琼山市农村信用社联合社的批复》，同意劳莲琛、黄英荣将位于府城镇城东管区桂林上村、07904号证项下土地的北侧的划拨国有土地452.06平方米[土地证号为琼山国用（1998）字第01-0096号]转让给琼山市农村信用合作社联合社使用。同年6月18日，琼山市农村信用合作社联合社向原琼山市规划土地管理局申请对07904号证项下的3224.67平方米、上述受让的452.06平方米以及07904号证项下土地西侧和北侧巷道和空地等共3993.50平方米土地进行重新确权合并颁证。同年7月15日，原琼山市规划土地管理局就此在《海南日报》刊登通告征询异议。通告中拟确权的土地四至为“东至王海燕、周德群等用地、本宗地围墙；南至凤翔路；西至本宗地围墙、道路；北至王雷地、距姜更荣宅壹米”，土地面积为3993.499平方米。原琼山市规划土地管理局经过地籍调查、组织指界等，于1998年8月29日作出调查意见：“该宗地属1997年7月15日市政府批准登记发证，面积3224.67平方米，证号琼山国用（府城）字第07904号，并由劳莲琛、黄英荣转让的452.06平方米合并而成，用户在使用（建围墙）时扩大了316.77平方米，经在海南日报登报无异议，并经原所属单位城东管区桂林上经济社确认无误”。1998年8月31日，原琼山市规划土地管理局经原琼山市人民政府审批同意，给琼山市农村信用合作社联合社颁发了琼山籍国用（1998）字第01-0271号国有土地使用证（以下简称01-0271号证）。该证上记载土地用途为综合，土地面积为3933.50平方米，土地四至为东至王海燕、周德群用地、本宗地围墙；南至凤翔路南路；西至本宗地围墙；北至王雷地、距姜宅壹米。该证颁发后，琼山市农村信用合作社联合社与相邻方韩文定、陈海萍发生土地权属纠纷，双方与原琼山市国土环境资源局于2002年7月18日签订土地纠纷调解协议，对相关土地界址点进行了确认，琼山市农村信用合作社联合社让出部分土地使用权。2003年12月8日，中国银行业监督管理委员会海南监管局作出《关于同意琼山市农村信用合作社联合社等40家机构更名的批复》（琼银监复[2003]8号），同意琼山市农村信用合作社联合社更名为“海口市城郊农村信用合作社联合社”。基于上述土地权属变化及第三人更名的原因，2009年9月29日，海口市城郊农村信用合作社联合社向海口市国土环境资源局申请重新核发土地证。海口市国土资源局于2009年11月17日作出调查意见：“该宗地位于海口市凤翔路北侧，原证号为琼山籍国用（1998）字第01-0271号，使用权面积为3933.50平方米，用途为综合，用地年期至2064年止，土地使用权人为原海南省琼山市农村信用合作社联合社。根据该社2002年与韩文定、陈海萍签订的《土地纠纷协议书》，该社实测用地3945.36平方米（实测面积3945.40平方米），同时依据琼银监复（2003）8号批复，将该宗地的使用权人更名为海口市城郊农村信用合作社联合社，面积为3945.40平方米，用途套类为商务金融及城镇住宅用地，年期至2064年8月24日”。2009年11月20日，经报海口市人民政府审批同意，海口市国土资源局给海口市城郊农村信用合作社联合社颁发了海口市国用（2009）第011318号国有土地使用证（以下简称011318号证）。该证上记载土地用途为商务金融用地（该证记事栏中还注明“该宗地包括城镇住宅用地”），土地面积为3945.40平方米。 原审判决还查明：1993年6月10日，原琼山县国土局给原告孟繁军颁发琼山国用（府城）字第03468号国有土地使用证（以下简称03468号证）。该证上记载土地使用者为“（海口吉南电子厂）孟繁军”，土地用途为住宅，四至为东至预留小路（叁米）；南至园地圮；西至预留小巷（壹米）；北至预留小巷（壹米）；用地面积为417.35平方米。原告孟繁军认为被告海口市政府给第三人海口市城郊农信社颁发的011318号证项下的东侧土地与其所持有的03468号证项下的西侧土地存在部分重叠，被告的颁证行为侵犯了其合法权益。2010年1月19日，中国银行业监督委员会海南监管局作出《关于海口市城郊农村信用社统一法人改制名称变更的批复》，批复同意海口市城郊农村信用合作社联合社更名为海口市城郊农村信用合作社股份有限公司。 孟繁军的诉讼请求为：撤销被告海口市政府颁发给第三人海口市城郊农信社的011318号证与其所持有的03468号证项下土地重复部分（约200平方米）的具体行政行为，并变更（减少）第三人011318号证登记（约200平方米）的面积和变更第三人的用地边界线方位。海口市政府答辩认为其颁发011318号证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回孟繁军的诉讼请求。海口市城郊农信社陈述认为海口市政府的颁证行为认定事实清楚，程序合法，孟繁军的诉讼请求应予驳回。 原审判决认为：原告孟繁军起诉主张存在重叠的土地位于涉诉011318号证项下土地的东侧，该部分土地使用权最初的权属证明是政府征地出让给运丰公司后所颁发的05722号证。原告所诉被告给第三人颁发的011318号土地证，其产生的基础是第三人最初持有的07904号证。而07904号证是在05722号证项下土地被法院委托拍卖由第三人竞买成功后，国土部门根据法院生效的民事裁定及协助执行通知书办理土地使用权过户手续后颁发给第三人的，即国土部门颁发07904号证的行为属于行政机关依据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是其必须履行的法定义务。之后由于第三人受让相邻土地及与他人发生土地权属纠纷，第三人持有的07904号证项下的土地面积发生变化以及后来第三人名称变更等原因，国土部门经审核就涉案土地先后颁发了01-0271号证和011318号证。但不论是01-0271号证，还是011318号证，变更土地使用权的部分土地均与原告所持有的03468号证项下土地不相邻。综上，原告起诉所涉的011318号证项下土地中，涉及原告主张存在土地重叠的3224.67平方米是被告根据法院生效民事裁定履行法定义务予以颁证，并无违法之处。如果原告认为被告履行法定协助义务的行为侵犯其合法权益，只能向要求协助履行的法院提出异议，要求其纠正协助履行的内容。对于该证项下的其余土地，原告所举证据也不足以证明国土部门的审核颁证行为存在违法之处。 综上所述，原告孟繁军主张被告海口市政府给第三人海口市城郊农信社颁发011318号证的具体行政行为违法的证据不充分，不予支持。对于原告主张涉案土地存在权属争议、第三人对其存在民事侵权等问题，原告可以通过有关途径进行解决。根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告孟繁军的诉讼请求，案件受理费50元由原告孟繁军负担。 孟繁军上诉称：一、原审认定事实及适用法律错误。1、上诉人的诉讼请求是撤销政府部分重复发证实体上的违法行政行为，而不是对政府变更土地证（05722号证最终变更为011318号证）程序上违法提起诉讼。原审已查明，被上诉人（原琼山县人民政府）在1994年颁发的05722号证就是部分重复发证，由其变更而来的011318号证当然无效。原审以政府土地证变更程序合法为由驳回原告的诉讼请求，在认定事实和适用法律上均有错误，应予撤销。2、原审证据并经法官及各方当事人实地勘验、查证、核实，已充分证明第三人的围墙等建筑物均建在上诉人（被填平）的建筑工程的地下室及基础之上，被上诉人重复发证事实存在。而一地重复发两证的行政行为一定是无效和违法的，依法应予撤销。二、原审驳回原告的诉讼请求错误适用法律，应予撤销。本案的重复发证行为是原琼山县人民政府1994年作出的，并未受到生效民事判决的拘束，原审将执行裁定认定为对本案有拘束力的生效民事实体判决和政府1994年重复发证行为合法性的依据是错误的。同时，即使法院的执行裁定对本案的审理有拘束力，也应当裁定驳回原告的起诉，而不是判决驳回原告的诉讼请求，从而剥夺原告的诉权。总之，被上诉人重复发证事实存在，而一地重复发两证的具体行政行为不可能合法。重复发证的具体行政行为一定是违法的。因此请求撤销原判，将案件发回重审或支持原告的诉讼请求。二审开庭审理中，经询问，上诉人明确其诉讼请求为撤销被上诉人海口市政府给第三人海口市城郊农信社所发011318号证与其所持有的03468号证土地重复部分的行为。 被上诉人海口市政府向本院提交了答辩状，同时在二审开庭审理中当庭作了补充：一、答辩人颁发011318号证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。二、根据上诉人在一审中提交的证据，并不能证明011318号证项下跟上诉人所持的03468号证项下土地有重叠。 第三人海口市城郊农信社未提供书面意见，二审开庭审理时当庭发表意见称：上诉人提交的证据不能证明011318号证项下跟上诉人所持03468号证项下土地有重叠。我方系根据人民法院的民事裁定取得的土地使用权，第三人的土地证是1994年取得的。即使两证项下土地有重叠，十几年过去了，上诉人应该早知道这个重叠的事实，所以其起诉应该超过了诉讼时效。 二审中，各方当事人对原审判决认定的事实没有异议，本院对此予以确认。各方亦没有新证据提交。 本院认为，上诉人孟繁军起诉请求的是撤销被上诉人海口市政府给原审第三人海口市城郊农信社所颁发的011318号证与其所持有的03468号证土地重复部分的具体行政行为，因此本案的争议焦点也就是被上诉人给第三人颁发011318号证的具体行政行为是否合法。本案查明的事实表明，011318号证系由被上诉人在第三人持有的01-0271号证的基础上，基于第三人与案外人韩文定、陈海萍发生土地权属纠纷后与原琼山市国土环境资源局达成土地调解协议及第三人更名的事实而给第三人换发的；01-0271号证又系由被上诉人在07904号证的基础上，基于第三人受让案外人劳莲琛、黄英荣国有土地使用权及第三人在使用07904号证项下土地过程中扩大使用面积的事实，经依法履行相应程序后给第三人换发的。而被上诉人给第三人颁发07904号证则是基于第三人通过竞买法院拍卖案外人运丰公司持有的05722号证项下土地使用权，并依据法院发出的协助执行通知书而实施的具体行政行为，是其依法必须履行的义务。07904号证与05722号证项下的土地位置、用途、面积、四至并无任何变化。可见，被上诉人海口市政府给原审第三人颁发011318号证的行为并不存在违法。经二审开庭审理，上诉人对被上诉人给第三人颁发07904号证、01-0271号证和011318号证的具体行政行为并无异议，其所持异议的是案外人运丰公司最初持有的05722号证，也就是认为05722号证项下土地与自己所持有的03468号证项下土地有部分重叠。至于第三人二审开庭审理中提及原告起诉超过起诉期限的问题，一是一审过程中第三人并未主张，二是一审判决后第三人并未上诉，故本院对此不予审理。 综上，被上诉人给原审第三人颁发011318号证的具体行政行为合法，上诉人请求撤销的理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人认为被上诉人颁发05722号证的行为不当且侵犯其合法权益，可另行寻求解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元由上诉人孟繁军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张 家 慧 审 判 员 王 华 代理审判员 许 蕾 二○一一年四月十四日 书 记 员 单 宇 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判； …… |
