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上海市第一中级人民法院 行政判决书 （2011）沪一中行终字第69号 上诉人（原审原告）甲公司。 被上诉人（原审被告）乙单位。 上诉人甲公司因环境保护行政处罚一案，不服上海市浦东新区人民法院（2010）浦行初字第347号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年3月10日立案后，依法组成合议庭，于2011年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人甲公司的委托代理人，被上诉人乙单位的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2010年7月22日，乙单位在对甲公司进行执法检查时，甲公司无法提供环境影响评价文件审批手续，无环境保护设施竣工验收手续就投入生产纸芯管。2010年7月26日，乙单位立案调查，甲公司在接受调查中确认废水排入七灶港，为噪声问题居民有过反映。乙单位于2010年9月27日向甲公司送达行政处罚听证告知书，并于2010年10月22日组织听证。2010年11月4日，乙单位作出第2200100088号行政处罚决定（以下简称：被诉行政处罚决定），认定甲公司因“未办环保设施竣工验收手续，主体工程正式投入使用”，违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称：《条例》）第二十条第一款的规定，依据《条例》第二十八条的规定，决定责令停止使用产生污染的主体工程，罚款人民币四万元整。乙单位于当日将行政处罚决定书送达甲公司。甲公司于2010年11月15日缴纳罚款。 原审另查明，甲公司于2000年7月24日设立，营业执照记载住所地为浦东新区六团镇普新路518号，乙单位检查甲公司生产场所位于普新路东侧，该场所由甲公司于2006年4月始租赁使用。 2010年11月23日，甲公司以乙单位对其作出被诉行政处罚决定缺乏事实和法律依据为由，诉至原审法院，请求撤销被诉行政处罚决定。 原审认为，根据《条例》有关规定，国家实行建设项目环境影响评价制度，根据建设项目对环境可能造成的影响，建设单位应当编制环境影响报告书、报告表或是填报环境影响登记表。该《条例》还规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（以下简称：“三同时”制度）。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称：《环境影响评价法》）以法律的形式对环境影响评价制度和“三同时”制度作了规范。本案中，甲公司设立于2000年7月，设立之初及2006年4月搬迁后的经营场所均位于浦东新区，营业执照登记的经营范围为“纸芯管、保鲜纸的加工、制造”，依照上述法律以及环境影响评价文件分级审批规定，甲公司都应当向区（县）环保部门报批建设项目环境影响评价文件。据此，乙单位作为有权审批环境影响评价文件的区（县）环保部门，对违反环境影响评价制度和“三同时”制度的行为，依法可以作出行政处罚，其职权依据充分，具有执法主体资格。 乙单位现场检查中发现甲公司未报批环境影响评价文件、未办理环保设施竣工验收手续主体工程即正式投入使用，并产生污染，认定事实清楚，证据充分。对未报批环境影响评价文件，也未执行“三同时”制度，且已经投入生产的建设项目，国家环境保护总局环函［2003］174号《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》中明确原则上应按照《条例》第二十八条处理。据此，乙单位在行政处罚决定书中将甲公司的违法事实记载为“该公司未办环保设施竣工验收手续，主体工程正式投入使用”尚属正确，其依据《条例》第二十条第一款、第二十八条的规定作出被诉行政处罚决定，属适用法律正确，处罚适当。 甲公司于2006年4月迁入普新路东侧的厂房开始生产后，违法行为呈继续状态。乙单位发现后，履行了立案、调查、听证告知等程序，并最终作出行政处罚决定，执法程序并无不当。 综上，原审法院依照《条例》第二十条第一款、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持乙单位作出被诉行政处罚决定具体行政行为。甲公司不服，向本院提起上诉。 上诉人甲公司诉称：其于2000年7月24日设立后一直从事“纸芯管、保鲜纸的加工、制造”，其生产场所系2006年向当地村委会租赁取得，但该生产场所系未经审批、擅自建造的违法建筑，故上诉人无法依据《条例》规定申请环境保护设施竣工验收。被上诉人虽责令上诉人停止使用产生污染的主体工程，但法律并未对该主体工程的范围予以明确，上诉人认为，该主体工程应指合法建筑工程。另《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称：《名录》）于2008年10月1日起施行，而上诉人在此之前已经从事纸芯管的生产经营，被上诉人适用该规定错误。故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人乙单位辩称：根据《条例》和《环境影响评价法》的规定，上诉人从事纸芯管生产必须办理环保影响评价手续，并由环保部门审批批准。上诉人未取得任何环保审批批准文件，进行纸制品生产活动，违反法律规定。上诉人提出“产生污染的主体工程”应为合法建造的主体工程而非违法主体工程，属对法律规定的理解偏差。被上诉人作出被诉行政处罚决定认定违法事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，被上诉人乙单位仍以一审时已向原审法院提供的职权、事实、法律和程序方面的证据、依据证明其作出被诉行政处罚决定的行政行为合法。本院就被诉行政处罚决定进行了全面审查，并听取了双方当事人的举、质证意见后查明，原审查明的主要事实基本无误，本院予以确认。 本院认为，被上诉人乙单位作为环境保护行政主管部门，在其行政辖区内对违反环保法律规定的行为具有作出相应行政处罚的法定职权。 根据《条例》第七条、第十六条和第二十条等规定，建设单位应当报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表；建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。2003年1月起施行的《建设项目环境保护分类管理名录》及2008年10月起施行的《名录》中均载明纸制品项目对应的环评类别为应报批环境影响报告表或环境影响登记表。本案中，上诉人甲公司的经营范围为“纸芯管、保鲜纸的加工、制造”，被上诉人向法庭提交的现场检查笔录、询问笔录等证据可以证明，上诉人对其从事纸芯管加工制造的生产活动予以确认。上诉人在从事该生产活动中，应当报批相应的环境影响评价文件。而上诉人在未报批任何建设项目环境影响评价文件，亦未办理环保设施竣工验收手续的情况下，从事纸制品的加工制造项目，明显违反上述规定。另应当指出，被上诉人在行政处罚决定书中仅将违法事实表述为“该公司未办环保设施竣工验收手续，主体工程正式投入使用”存在欠妥之处，上诉人未报批建设项目环境影响评价相关文件即投入生产亦应为本案据以处罚的事实依据，行政处罚决定书中未能予以充分涵盖和全面体现，确有不当，本院予以指正。但该瑕疵并不影响上诉人违法事实的成立，被上诉人提交的证据可以认定上诉人实施上述违法行为的事实。 根据《条例》第二十八条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。又根据国家环境保护总局环函［2003］174号《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》第一条规定，对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，原则上应按照《条例》第二十八条处理。因此，被上诉人依据《条例》第二十八条规定，针对上诉人违法事实作出被诉行政处罚决定，适用法律并无不当。诉讼中，上诉人坚持认为其租赁厂房系违法建筑，不符合环保法律所规定的建设项目和主体工程的法律概念，被上诉人适用法律错误。本院认为，上诉人厂房以租赁方式取得及该厂房是否为违法建筑，亦不影响对上诉人从事纸制品生产活动未报批环境影响评价文件及未申请环境保护设施竣工验收违法事实的认定，上诉人的该意见与法有悖，本院不予采信。 被上诉人对上诉人现场调查后，以上诉人“未办环评和环保设施竣工验收手续就投入生产”为由立案，进行了相应的调查取证，且依上诉人申请组织听证，经审核后，作出被诉行政处罚决定，并向上诉人送达了行政处罚决定书，符合行政处罚的程序规定。 同时，本院应当指出，环境保护是我国基本国策，为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进环境保护与经济建设、社会发展相协调，我国相继颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《环境影响评价法》、《条例》等有关法律、法规。因此，公民、法人或者其他组织应当遵守环境保护法律，履行保护环境的社会责任。上诉人作为纸制品的加工企业，在投入生产之前应当依照相关规定向环境保护行政主管部门申请办理相关手续，而上诉人在长达数年的生产活动中，至今未报批任何环境影响评价文件，亦未申请环境保护设施竣工验收，有违法律规定，理应承担相应的法律责任。 综上，原审判决维持被诉行政处罚决定并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人甲公司负担（已付）。 本判决为终审判决。 审 判 长 岳婷婷 代理审判员 侯 俊 代理审判员 刘新慧 二○一一年四月二十一日 书 记 员 孙 莹 |
