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杭州市萧山区人民法院 行政判决书 (2011)杭萧行初字第9号 原告陈某甲。 原告周某甲。 原告陈某乙。 法定代理人陈某甲，系陈某乙父亲。 以上三位原告委托代理人王汀，浙江法君律师事务所律师。 被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处。 法定代表人金某，主任。 委托代理人周某乙、张某某，该街道工作人员。 原告陈某甲、周某甲、陈某乙（以下简称三位原告）不服被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处（以下简称某某街道）土地其他行政行为，于2011年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2011年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年3月25日和4月25日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭审理时，原告陈某甲及三位原告委托代理人王汀，被告某某街道委托代理人张某某到庭参加诉讼。第二次开庭审理时，三位原告委托代理人王汀，被告某某街道委托代理人张某某、周某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告某某街道于2011年1月24日向三位原告发出一份函件，内容为：“陈某甲户，你户多次来我街道及小泗埠村，提出要求在小泗埠村新农村区块新基建房。但由于我街道已属大江东新城规划区域，根据中共萧山区委、萧山区人民政府萧委（2009）32号规定，我街道将统一实行高层（小高层）、多层住房建设，实施时间从2010年1月1日起执行。为此，我们将不再给予你户新基建房审批。” 被告某某街道于2011年2月23日向本院提供的作出被诉具体行政行为的证据、依据有： 1. 陈某丙（陈某丙）《农村私人建房用地呈报表》一份，证明陈某甲户已有宅基地的事实； 2.农村建房退件单，证明被告在收到陈某甲的申请后，于2009年12月30日即通知陈某甲处理旧房宅基地后方可提出申请； 3.某某街道城市管理科给陈某甲户的信函一份，证明被告已将不予审核通过的意见告知了原告。 三位原告诉称：三位原告是一家人，均系某某街道小泗埠村村民，在本村没有宅基地使用权。2009年10月5日，原告陈某甲以户主身份，与同村村民许某某、李某甲、李某乙、李某丙等人一起向小泗埠村村委会和被告某某街道提交申请报告，要求给予建房所需的宅基地使用权。2009年12月25日，小泗埠村村委会经讨论并获得村民代表表决通过后，作出统一安置的处理意见，并上报被告审批。原告多次要求被告对此事予以解决，但被告一直未给予任何处理意见。2011年1月24日，被告下属的城市管理科向原告发函，称某某街道已属大江东新城规划区域，将统一实行高层（小高层）、多层住房建设，因此不给予原告新基建房审批。经原告了解，与原告一起申请宅基地的其他村民均已取得了相应的宅基地使用权，并已建房完成。原告认为，一、三位原告在小泗埠村现在没有宅基地，依据《杭州市萧山区农村宅基地管理办法》第十条的规定，三位原告于1999年11月2日已单独立户，从其父亲陈某丙处已分离，同时，原告周某甲、陈某乙所谓的宅基地从未在被告提交的材料中予以反映。二、陈某甲已将旧房处理完毕，陈某甲单独立户后，村委会根据陈某甲已经处理旧房的情况重新作出土地年检工作表，陈某甲从其父亲的宅基地中分离出来，村委会以及村民代表在村镇规划建房审批中对旧房已经处理完毕的事实予以确认，因此，可以证明陈某甲以及其余两原告已将旧房全部处理完毕，现在只是寄宿在兄弟和父亲家里。三、三位原告未获得宅基地审批的责任在于被告，陈某甲与李某甲等村民都向小泗埠村及被告提出了建房申请以及相关资料，其余村民获得了宅基地使用权，只有原告没有获得，作为小泗埠村村民，原告享有与本村其他村民同等的权利，但被告唯独对原告一户人家不予宅基地的审核，侵犯了原告基本权利，还给原告造成包括误工费在内的巨大经济损失。被告先是以大江东规划为由，后又以旧房未处理为由拒绝审批，缺乏事实和法律依据，应承担相应责任。被告无法提出审核的合法程序以及相应法律依据和规范性文件，不能证明其不予审核行为合法。四、被告符合诉讼主体资格的要求，依据《杭州萧山区农村宅基地管理暂行办法》第九条的规定，被告具有审核权，审核是审批的前置程序，被告不予审核的行为剥夺了三原告获得宅基地审批的权利。从实际情况看，与陈某甲一起申请建房的村民在获得被告批准后如今已建房，被告是最终的审批机关，同时，被告2011年1月24日发出的函件中也表示不再予以新基建房的意见，因此，被告的诉讼主体资格完全适格。综上，请求人民法院判决撤销被告不予新基建房审批的决定，重新作出准予建房的决定；本案诉讼费由被告承担。在第一次庭审时，经本院释明，三位原告将诉讼请求明确为：要求撤销被告不予新基建房审批的决定，重新作出准予宅基地申请审核通过的决定。 三位原告在法定期限内向本院提交的证据有： 1.户口簿及陈某乙独生子女证，证明三位原告是小泗埠村村民，依法享有获得宅基地使用权的权利； 2.《关于要求审批新建住房的报告》，证明原告陈某甲以户主身份向所在村委会及被告提交了要求取得宅基地使用权的申请； 3.《村镇规划建设审批表》、村民（社员）代表大会会议纪要，证明村委会已同意原告的申请； 4.小泗埠村新农村安置区块图示，证明：一、与原告一起申报宅基地使用权的其他村民已获得相应的宅基地使用权，二、该区块尚有多余的宅基地存在； 5. 某某街道城市管理科给陈某甲户的信函一份，证明被告拒绝给予原告宅基地建房的审批； 6. 陈某丙户1999年11月的《土地证书年检工作表》，证明该户宅基地中没有三位原告的姓名，三位原告没有宅基地的事实。 7.三位原告在起诉时申请调取并经本院准许调取的证据有：萧山区某某街道小泗埠村村民李某甲、李某乙、李某丙申请该村新农村安置区块宅基地的申请及审批材料，证明申请条件与三位原告相同的三名村民的申请已获得被告审批，原告未获得同等对待。 被告杭州市萧山区某某街道办事处在法庭上辩称：一、陈某甲本人已拥有宅基地。1991年，由陈某甲父亲陈某丙申请批得110平方米的宅基地，其中就包含了陈某甲的部分。因此，原告分家立户后，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，需对旧房进行处理后方可审批。 二、某某街道城市管理科2009年12月25日接到原告陈某甲等人的建房申请后，进行了认真审核，并告知其旧房要及时处理，一旦大江东规划实施，农村建房将不予审批。但时至同年12月30日，原告陈某甲仍无法对旧房进行妥善处置。被告只能对原告的建房申请作退件处理，并于2011年1月24日书面告知原告。故原告不能审批建房的责任完全在其本身。三、在原告陈某甲等人的建房审批中，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，某某街道办事处只是对原告是否具备建房条件进行审核，批准权在县级人民政府。所以某某街道办事处不具备行政诉讼的主体资格。综上，请求法院依法驳回三位原告的诉讼请求。 庭审中，三位原告对被告某某街道提供的证据发表以下质证意见：对证据1的证据三性没有异议，对证明对象有异议，认为陈某甲已经从其父亲陈某丙的宅基地上分离，该证据不能表明三位原告拥有宅基地；对证据2有异议，认为原告未收到过被告的退件单或不予审批的处理意见；对证据3没有异议，但同时认为被告在该函件中告知的不予审批理由与其之前主张的陈某甲还有宅基地未处理的理由不一致，说明被告作出不予审批没有事实依据。 被告某某街道对三位原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的证明对象有异议，认为该证据不足以证明原告符合宅基地审批条件；对证据2的申请时间有异议，认为申请时间是2009年12月25日；对证据3中村民（社员）代表大会会议纪要的真实性和合法性有异议；对证据4没有异议；对证据5的证明对象有异议，认为该信函是一个通知，不是具体行政行为；对证据6有异议，认为该工作表登记有错误，陈某丙的宅基地中实际上包含了陈某甲的部分；对证据7的证明对象有异议，认为三位原告的申请条件与该三位村民的条件不一样，三位村民均已对其原房屋的宅基地进行了处理。 经庭审质证，本院对上述证据审查后认证如下：原告证据1符合证据三性要求，予以采信；原告证据2中的申请时间缺少其他证据证实，且与原告证据3中的《村镇规划审批表》中的申请时间不一致，后者的时间更为可信，故对原告证据2的这一内容不予采信；原告证据3中村民（社员）代表大会会议纪要的真实性与合法性被告虽有异议，但未提供事实依据证明其主张，该会议纪要欲证明的事实与该证据《村镇规划审批表》中的“村委会意见”可相互印证，予以采信；原告证据5与被告证据3相同，符合证据三性要求，予以采信；原告证据6不能单独说明陈某丙户的宅基地权利人范围，对其证明力将综合其他相关证据予以认定；原告证据7符合证据三性要求，予以采信；被告证据1记载的现有（即1992年5月批准时）在册人口中包括原告陈某甲，结合原告当庭自认的现居住在该房屋二楼的事实，较之原告证据6记载的权利状况，被告证据1更能说明三位原告现在与陈某丙户享有一块宅基地的事实，对该证据予以采信；被告证据2缺乏其他证据印证，不予采信；对原、被告双方没有异议的其他证据，经审查，具有真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。 经审理查明：原告陈某甲与妻子周某甲、女儿陈某乙是萧山区某某街道小泗埠村村民。1991年11月25日，陈某甲父亲陈某丙因建房申请宅基地，申请时在册人口包括陈某甲。陈某甲与周某甲、陈某乙于1999年11月2日单独立户，但一家人至今一直在陈某丙1991年11月申请建造的房屋的部分房间内居住。2009年11月17日，三位原告同村村民李某甲、李某乙、李某丙分别向被告某某街道提出在该村新农村安置区块获得宅基地的审核申请，并提交了相关申请材料。2009年12月28日，三位村民的申请均获得审核通过。2009年12月23日，中共萧山区委和萧山区人民政府联合发布《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（萧委（2009）32号）（以下简称萧委32号文件），根据该文件规定，大江东新城规划内七个街道全部区域的村（社区）统一实行高层（小高层）、多层住房、叠式排屋建设和安置，建成都市城市社区。该文件从2010年1月1日起开始实施。2009年12月25日，原告陈某甲向被告提出在该村新农村安置区块获得宅基地建房的申请，并提交了相关申请材料，与同村李某甲等三人的申请材料相比，原告的申请材料缺少对于现居住房屋处置情况的材料。2011年1月24日，被告内设机构“城市管理科”书面通知三位原告，由于某某街道属于大江东新城规划区域，根据萧委32号文件的规定，从2010年1月1日起，某某街道统一实行高层（小高层）、多层住房建设，因此，对原告的宅基地使用申请不予批准。三位原告不服，遂诉至本院，要求撤销被告不予审批的决定，重新作出准予宅基地申请审核通过的决定。 本院认为：《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。 《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，三位原告是农村村民，在户籍上是独立的一户，有权向被告某某街道提出宅基地的审核申请。三位原告虽然自1999年11月2日起在户口管理上已独立一户，但在陈某丙申请宅基地建房时，陈某甲仍然是陈某丙户家庭成员之一，且三位原告至今一直居住在陈某丙户建造的房屋内。原告同村村民李某甲等三人的宅基地审核申请时间是2009年11月17日，比三位原告申请时间早一个月，从申请材料上看，三位村民的申请材料中均有对现有房屋的明确处置意见，三位原告的申请则缺少相关内容。萧委32号文件是萧山区人民政府发布的规范性文件，自2010年1月1日起在萧山区范围内实施，该文件与上位法律、法规不相抵触，可以作为被告审核原告申请的规范依据之一，根据该文件的规定，包括某某街道在内的大江东新城规划内七个街道全部区域的村（社区）统一实行高层（小高层）、多层住房、叠式排屋建设和安置，建成都市城市社区。鉴于上述事实，本院认为，被告某某街道对原告申请作出的不予审核通过决定事实清楚，符合法律规定。需要指出的是，在被告向三位原告发出的函件上，被告内设机构“城市管理科”在没有法律、法规或规章授权的情况下，直接以该科室名义对外作出审核意见，程序上存在一定瑕疵，虽该瑕疵尚未达到导致被诉具体行为被撤销的程度，但本院在此予以指正。三位原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告陈某甲、周某甲、陈某乙要求撤销被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处不予新基建房审批的决定并重新作出准予宅基地申请审核通过决定的诉讼请求。 本案受理费50元，由陈某甲、周某甲、陈某乙负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：1202024409008802968，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 苏 杰 审 判 员 苏杰 人民陪审员 屠吾英,华国军 人民陪审员 屠 吾 英 人民陪审员 华 国 军 二○一一年五月五日 书 记 员 王 利 琴 |
