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上海市第二中级人民法院 行政判决书 （2011）沪二中行终字第111号 上诉人(原审原告)上海宏锦新型包装材料有限公司。 法定代表人李某某，上海宏锦新型包装材料有限公司总经理。 委托代理人赵山，上海鼎力律师事务所律师。 委托代理人延彬彬，上海鼎力律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)上海市嘉定区规划和土地管理局。 法定代表人陈某，上海市嘉定区规划和土地管理局局长。 委托代理人戴璐蓉，上海久光律师事务所律师。 上诉人上海宏锦新型包装材料有限公司(以下简称宏锦公司)因收回国有土地使用权决定一案，不服上海市嘉定区人民法院(2011)嘉行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人宏锦公司法定代表人李某某及其委托代理人赵山、延彬彬，被上诉人上海市嘉定区规划和土地管理局(以下简称嘉定规土局)的委托代理人戴璐蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，宏锦公司通过土地使用权出让的方式取得了上海市嘉定区南翔镇嘉好路某号地块的国有土地使用权，并于2008年3月4日取得了沪房地嘉字(2008)第004462号上海市房地产权证。2010年6月1日，上海市发展和改革委员会作出沪发改城(2010)044号《上海市发展改革委关于大型居住社区嘉定区云翔社区拓展区基地土地储备项目可行性研究报告(暨项目建议书)的批复》，批复中确定大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地位于嘉定区南翔镇胜辛南路以东、嘉绣路以南、惠平路以西、翔江公路以北，占地面积约246万平方米。2010年6月18日，嘉定规土局作出嘉规土划[2010]183号《关于核发大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块土地储备项目暨的通知》，确定建设项目为大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块，土地储备总面积约49万平方米。2010年9月29日，嘉定规土局向上海市嘉定区人民政府提起请示，拟收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权面积163,583.8平方米。同日，上海市嘉定区人民政府以沪嘉府土[2010]229号《关于批准收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》，批准收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块163,583.8平方米国有土地，宏锦公司取得的11,399.7平方米国有建设用地在此范围内。2010年10月8日，上海市人民政府作出沪府规[2010]129号《关于同意的批复》，上海市嘉定区云翔拓展大型居住社区控制性详细规划中确定新增住宅建筑量150万平方米，除22万平方米农民动迁安置房外，余下住宅建筑中，保障性住房建筑量比例不少于2/3。2010年11月4日，嘉定规土局作出沪嘉规土用[2010]164号《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》，对包括宏锦公司使用土地在内的国有土地予以了通知收回，明确土地使用权收回后，由上海市土地储备中心、上海市嘉定区土地储备开发中心实施该地块前期开发工作，并负责落实具体补偿事宜。同日，嘉定规土局将《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》送达给了宏锦公司，并进行了公告。宏锦公司对嘉定规土局作出沪嘉规土用[2010]164号通知不服，认为嘉定规土局的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十八条的规定，且行政程序违法，遂起诉要求撤销嘉定规土局作出的上述收回土地使用权决定。 原审法院认为，根据《土地管理法》第五条、第五十八条以及《上海市实施办法》第三条的规定，嘉定规土局作为上海市嘉定区人民政府土地行政主管部门，报经上海市嘉定区人民政府批准后，依法具有作出本案被诉具体行政行为的行政职权。根据该法第五十八条第一款第(一)项和《上海市土地使用权出让办法》第二十九条的规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序收回出让年限未满的国有土地使用权。本案所涉土地收回后将用于建造上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区，除农民动迁安置房外，余下住宅建筑中，保障性住房建筑量比例不少于2/3，该建设项目用地符合公共利益的需要。嘉定规土局认定事实清楚、证据充分。嘉定规土局根据《上海市土地使用权出让办法》第三十条的规定，已经在收回土地使用权之日前，依照法定期限将地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等通知了相关权利人，并在涉案地块范围内进行了公告，嘉定规土局作出提前收回土地使用权行为的程序合法。至于宏锦公司提出的补偿问题，系其国有土地使用权被提前收回后的补偿问题，且补偿事宜与本案被诉的具体行政行为系不同的法律关系，故不属于本案的审理范围。宏锦公司认为与其处于同样区域同样地块的其他企业未被列入收回范围，嘉定规土局的行为有违公平性的主张，因该主张与被诉具体行政行为的合法性无关，亦不属于本案的审理范围。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持嘉定规土局2010年11月4日作出沪嘉规土用[2010]164号《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》的具体行政行为。判决后，宏锦公司不服，上诉于本院。 上诉人宏锦公司上诉称：被上诉人遗漏适用《土地管理法》第五十八条第二款，未在收回土地使用权时确定补偿方案，给予上诉人补偿，且未进行公告，适用法律错误，程序违法；被上诉人在举证期限内未提供证明因公共利益需要而收回土地使用权的证据，其补充提供的证据不符合法律规定，并且未全部复制，不能作为证据采信；建造大型居住社区并不等同于公共利益需要，如果建造大型居住社区是公共利益，上诉人建造厂房发展经济也是公共利益，被上诉人以此为由收回上诉人土地使用权不公平；被上诉人作出收回土地使用权决定时未告知上诉人救济途径，行政行为错误。原审判决认定事实不清，请求撤销原判，撤销被诉具体行政行为。 被上诉人嘉定规土局辩称：法律并未规定必须先补偿才能收回土地使用权，补偿问题可以在收回土地使用权决定作出后通过协商、另行诉讼解决；被上诉人已经在举证期限内提交了关于证明公共利益的证据，由于控制性详细规划材料较多，故未一一复制给法庭，因上诉人庭审中对因公共利益需要收回土地使用权提出了异议，被上诉人补充提供控制性详细规划的组成材料，符合法律规定，且涉及公共利益的事项，法庭也可责令当事人补充提供证据；将要建造的大型社区中保障性住房不少于三分之二，显然属于公共利益；被上诉人已经将收回土地使用权决定送达给了上诉人，也在上诉人处张贴了公告，程序合法；收回土地使用权决定中未告知上诉人救济途径，与行政行为合法性无关，只是和上诉人的起诉期限有关，且上诉人已经通过提起行政诉讼行使了救济权利。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 对于上诉人提出的被上诉人超期举证，补充提供的证据不能采信的问题，本院经审理查明：一审中，嘉定规土局在举证期限内向法庭提供了沪发改城(2010)044号《上海市发展改革委关于大型居住社区嘉定区云翔社区拓展区基地土地储备项目可行性研究报告(暨项目建议书)的批复》、沪府规[2010]129号《关于同意的批复》及规划图、嘉规土划[2010]183号《关于核发大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块土地储备项目暨的通知》，用以证明本案所涉地块列为云翔社区拓展区的土地储备范围，建设用地获得了规划许可，该项目经市政府批准，属于公共利益。一审庭审中，嘉定规土局补充提供了2009年上海市规划和国土资源管理局《上海市大型居住区规划设计导则》、2010年6月8日《上海市规划和国土资源管理局控制性详细规划设计任务书》、《上海市嘉定区云翔拓展大型居住社区控制性详细规划》的文本及基础资料，用以进一步证明提前收回国有土地使用权符合公共利益的需要。对此，本院认为，嘉定规土局补充提供的《上海市大型居住社区规划设计导则》系对大型居住社区的功能布局等方面进行说明，补充提供的《上海市规划和国土资源管理局控制性详细规划设计任务书》、《上海市嘉定区云翔拓展大型居住社区控制性详细规划》的文本及基础资料系嘉定区云翔拓展大型居住社区控制性详细规划的组成部分，上述证据在被诉具体行政行为作出之前就已经存在，用以对嘉定区云翔拓展大型居住社区控制性详细规划的内容作进一步详细说明，在宏锦公司庭审中对因公共利益需要提出异议时，嘉定规土局补充提供上述证据，符合法律规定，可以采信。 根据以上证据，以及被上诉人一审中提供的沪嘉规土用[2010]163号《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的请示》、沪嘉府土[2010]229号《关于批准收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》、沪嘉规土用[2010]164号《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的通知》、沪嘉规土用[2010]165号《关于收回上海市大型居住社区嘉定云翔社区拓展区基地某号地块国有土地使用权的公告》、公告照片和《通知》的送达回证，上诉人一审中提供的沪房地嘉字(2008)第004462号上海市房地产权证，本院经审理查明，原审认定的事实清楚。另查明，原上海市嘉定区房屋土地管理局作为出让方与上诉人签订了《上海市国有土地使用权出让合同》。由于机构改革，原上海市嘉定区房屋土地管理局关于土地管理的职能由嘉定规土局行使。 本院认为，根据《土地管理法》第五十八条第一款的规定，被上诉人作为土地行政主管部门，具有收回土地使用权的职权。依据《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项、《上海市土地使用权出让办法》第二十九条的规定，为了公共利益的需要，可以依照法律程序收回国有土地使用权。本案中，被上诉人提供的证据证明，嘉定区云翔拓展大型居住社区拟规划建造150万平方米房屋，除去22万平方米农民动迁安置房外，其余住房中保障性住房建筑量比例不少于三分之二。虽然上述法律规范中对何为公共利益未作明确界定，但保障性住房系为解决低收入居住困难群体的住房问题而建造，显然非个人利益或商业利益。被上诉人认定以建造保障性住房为主的建设项目为公共利益，并无不当。 被上诉人在作出被诉具体行政行为之前，报经上海市嘉定区人民政府批准。因本案系提前收回土地使用权，被上诉人作为出让人，在收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等事项，以送达收回土地使用权决定的方式通知了上诉人，并在涉案地块内张贴了公告。被上诉人执法程序合法。 关于土地使用权的补偿问题，《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要收回国有土地使用权的，应给予土地使用权人适当补偿，但未规定补偿的程序。《上海市土地使用权出让办法》第三十一条规定，补偿金额可由出让人和受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。受让人对补偿金额的确定有异议的，可以向人民法院起诉，但土地使用权的收回仍可以按照公告规定的日期执行。可见，补偿问题可以在土地使用权收回决定作出后通过协商等方式解决。被上诉人在被诉收回土地使用权决定中，明确由上海市土地储备中心、上海市嘉定区土地储备开发中心负责落实具体补偿事宜，并在公告中明确土地使用权人可凭房地产权证或其他合法权利证明，向上海市嘉定区土地储备开发中心办理房地产补偿登记。从上述内容来看，被上诉人并未忽略上诉人的补偿权利。 关于被诉具体行政行为未告知诉权及起诉期限的问题，本院认为，是否告知诉权及起诉期限对行政行为的合法性不产生影响，其影响的是行政相对人行使诉讼的权利，而《中华人民共和国行政诉讼法》及相关的司法解释，对当事人提起诉讼及起诉期限均有明确规定，且本案中上诉人也及时提起了行政诉讼。因此，被诉具体行政行为未告知诉权及起诉期限虽有所欠缺，但不影响其合法性。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海宏锦新型包装材料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李金刚 代理审判员 彭 浩 代理审判员 沈亦平 二○一一年五月十九日 书 记 员 何 梅 |
