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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2011）琼立一终字第47号 上诉人（原审原告）：海南丁村房地产开发公司。 法定代表人：钟兴顺，该公司经理。 委托代理人：陈香杰，海口城西法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：海口市人民政府。 法定代表人：冀文林，该市市长。 委托代理人：王颂，海口市国土局干部。 委托代理人：王世春，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 原审第三人：海南昌茂企业（集团）有限公司。 法定代表人：陈权中，该公司董事长。 委托代理人：杨许梓，海南法立信律师事务所律师。 海南丁村房地产开发公司（以下简称丁村房地产公司）诉海口市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人海南昌茂企业（集团）有限公司（以下简称昌茂公司）颁发国有土地使用权证纠纷一案，海南省海口市中级人民法院于2011年2月12日作出（2011）海中法行初字第1号行政裁定，驳回原告丁村房地产公司的起诉。丁村房地产公司不服，向本院提起上诉。本院于2011年4月26日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为：本案原告诉求撤销被告颁发给第三人的海口市国用（2009）字第002287号土地权证，就该诉求而言，原告要求撤销的是出让登记的具体行政行为。从争议地的权属变更过程来看，争议地初始登记的所有权人为海口市龙华区城西镇丁村经济社（以下简称丁村经济社），后经海口市国土局征为国有储备用地，再经“招、拍、挂”的程序出让给第三人。争议地的权属变更过程明显可分为征地和出让登记两个独立的具体行政行为，本案原告所主张的利害关系主要是基于原告和丁村经济社之间的土地征用（转受让）关系，在未经法定程序登记之前，原告与丁村经济社之间签订土地征用协议书的关系属于合同之债的关系，双方协议能否得以履行受到很多因素的影响。具体到本案而言，与原告和丁村经济社合同履行存在直接关系的充其量仅仅是征地行为，而非出让登记行为。土地一旦被征为国有储备用地后，只要该征地行为未经法定程序撤销，土地的所有权性质就被确定为国家所有。被告经法定程序将国有土地出让给他人的行为不受原告和丁村经济社之间的土地征用（转受让）关系影响。因此，被诉的出让登记行为与原告之间没有法律上的利害关系。原告因与丁村经济社之间的土地转受让行为而致权利受损，原告可以通过其他途径寻求救济。综上，原告与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系，主体不适格。因此裁定驳回原告丁村房地产公司的起诉。 丁村房地产公司不服原审裁定，上诉称：一、市政府颁发给原审第三人昌茂公司的土地证，登记的土地面积包含了丁村房地产公司使用的19.276亩土地。丁村房地产公司是该19.276亩土地的实际使用人，已在该地上建了占地面积1000多平方米的房屋及其附属设施。市政府的发证行为侵害了丁村房地产公司的合法权益。最高人民法院给辽宁省高级人民法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》中指出，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起诉讼。”据此，丁村房地产公司具有原告主体资格。二、本案是前一案件的延续案件。前一案件的情况是，丁村经济社没有依法履行民主认定程序，由经济社主任私下同海口市国土资源局签订征地协议，将土地转为国有土地。丁村房地产公司不服，提起诉讼，请求确认征地协议无效。该案自2006年至今，历经三级法院七次审理作出判决、裁定和驳回再审申请，证明三级法院承认丁村房地产公司是适格的原告主体。前一案件与本案涉及的标的物是同一标的物，涉及的被告主体为市政府及市政府下设的国土资源局，是同一当事人，同一性质，同一法律关系的案件。前一案件认定丁村房地产公司具有原告主体资格，而本案则认定丁村房地产公司不具有原告主体资格，自相矛盾。综上，特提出上诉，请求撤销原审裁定，确认丁村房地产公司具有原告主体资格。 被上诉人市政府答辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。丁村房地产公司不是本案适格原告。争议地经政府征地已由集体所有转为国家所有。市政府下属职能部门市国土局有权依法将争议地出让给中标人。丁村房地产公司与丁村经济社等私自买卖集体土地，未经依法登记，违反了土地法的相关规定，不受法律保护。市政府为原审第三人发证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 原审第三人昌茂公司答辩称：市政府的征地行为合法。丁村房地产公司认为市政府的征地行为不合法的理由不成立。丁村房地产公司针对征地行为不服，已有结论。国家的征地行为已经结束，征收的集体土地已经转变为国有土地。在土地所有权不属于集体所有的情况下，丁村房地产公司与本案没有法律上的利害关系。丁村房地产公司要求撤销昌茂公司的土地证没有事实和法律依据。昌茂公司依法有偿取得争议地的使用权，应受法律保护。政府征地行为与政府出让、发证行为是两个具体行政行为。政府征地行为完成后，依法将土地出让给昌茂公司，之后的行为与丁村房地产公司没有直接法律关系，丁村房地产公司不是本案适格原告。 本院认为：本案上诉争议的焦点是丁村房地产公司是否具有本案诉讼的原告主体资格。本案是丁村房地产公司对市政府向原审第三人昌茂公司颁发国有土地使用权证的行为不服，起诉请求撤销市政府的颁证行为的行政诉讼。就本案被诉的具体行政行为，即市政府向原审第三人昌茂公司颁发海口市国用（2009）字第002287号《国有土地使用权证》的行为而言，丁村房地产公司与市政府的该颁证行为不具有法律上的利害关系，丁村房地产公司不是本案的适格原告。丁村房地产公司关于其对争议地使用在先、其对争议地具有优先使用权、市政府未经丁村房地产公司同意、未给予丁村房地产公司补偿便将土地拍卖并向第三人颁证，侵害了丁村房地产公司的财产权益的主张，实质上乃是对政府征收农村集体土地的行为不服。对政府征收农村集体土地的行为不服，丁村房地产公司已经提起行政诉讼，人民法院也已经作出生效判决。政府征收农村集体土地的行为与政府向土地出让受让人颁发国有土地使用权证的行为属于不同的具体行政行为，两者具有相对的独立性。丁村房地产公司关于其是争议地的实际使用人，土地实际使用人具有原告主体资格的主张，不适用于在土地已经被征收为国有的情况下，土地实际使用人针对政府向土地出让受让人颁发国有土地使用权证的行为不服提起的行政诉讼。另，丁村房地产公司关于其在前诉市政府等征地协议纠纷一案中具有原告主体资格，因而在本案中亦具有原告主体资格的主张，亦因前案被诉的具体行政行为与本案被诉的具体行政行为属于不同的具体行政行为，两者不能同一而论，故而不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回丁村房地产公司的起诉并无不当。上诉人丁村房地产公司上诉的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴素琼 代理审判员 魏文豪 代理审判员 刘 利 二○一一年五月二十四日 书 记 员 夏伟伟 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； |
