|
海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第34号 上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。 法定代表人黄嘉琪，该县县长。 委托代理人王金虎，乐东黎族自治县国土环境资源局副局长。 委托代理人罗才保，乐东黎族自治县九所国土所所长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第三村民小组。 法定代表人孙有利，该村民小组组长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第四村民小组。 法定代表人麦增贤，该村民小组组长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第六村民小组。 法定代表人孙文，该村民小组组长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第七村民小组。 法定代表人孙乾，该村民小组组长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第十二村民小组。 法定代表人吴宇跃，该村民小组组长。 上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第十三村民小组。 法定代表人吴永东，该村民小组组长。 上列六位上诉人的共同委托代理人林木德，男，1958年5月18日出生。 上列六位上诉人的共同委托代理人龙飞，男，1966年1月14日出生。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第一村民小组。 法定代表人邵琼朗，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第二村民小组。 法定代表人陈甫，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第三村民小组。 法定代表人纪明抗，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第四村民小组。 法定代表人陈德邓，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第五村民小组。 法定代表人范其冬，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第六村民小组。 法定代表人纪道文，该村民小组组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第七村民小组。 法定代表人陈作胡，该村民小组组长。 上列七位被上诉人的共同委托代理人梁德儿，男、1951年12月21日出生。 上列七位被上诉人的共同委托代理人万汉荣，海南方圆律师事务所律师。 原审第三人乐东宏盛水果种植有限公司。 法定代表人邵圣明，该公司总经理。 委托代理人陈建平，海南方圆律师事务所律师。 上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第三、四、六、七、十二、十三村民小组（以下简称新庄六村民小组）因被上诉人乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会第一、二、三、四、五、六、七村民小组（以下简称老坡七村民小组）诉乐东县政府及原审第三人乐东宏盛水果种植有限公司（以下简称宏盛公司）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2010）海南二中行初字第96号行政判决（以下简称原判决），分别于2010年12月2日、2011年1月6日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年2月11日立案受理后，新庄六村民小组向本院提出回避申请，申请本案原审判长回避。经本院院长决定，原审判长予以回避。2011年3月23日，本院依法另行指定审判员王鉴担任本案审判长，与代理审判员赵道远、李贝组成合议庭，于2011年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人乐东县政府的委托代理人王金虎，上诉人新庄村民委员会第三、四、七、十二、十三村民小组法定代表人孙有利、麦增贤、孙乾、吴宇跃、吴永东及新庄六村民小组的共同委托代理人林木德、龙飞，被上诉人老坡村民委员会第一、二、三、四、五、六、七村民小组法定代表人邵琼朗、陈甫、纪明抗、陈德邓、范其冬、纪道文、陈作胡及老坡七村民小组的共同委托代理人梁德儿、万汉荣，原审第三人宏盛公司的法定代表人邵圣明及其委托代理人陈建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：被上诉人老坡七村民小组所在的老坡村（原称为老罗坡村）是一自然村，原有两个农村集体经济组织，即原新庄村委会第一村民小组、第二村民小组，属于原新庄村委会管辖。2008年5月，原新庄村委会一分为二，即现新庄村委会和老坡村委会，原新庄村委会第一村民小组、第二村民小组亦相应分别改称为老坡村委会第一村民小组、第二村民小组。2010年7月，原告以老坡村委会第一村民小组、第二村民小组的名义提起本案诉讼；在诉讼过程中，老坡村委会第一村民小组、第二村民小组由两个分为七个村民小组，分别为老坡村委会第一、二、三、四、五、六、七村民小组。 争议地位于乐东县九所镇新庄村，四至分别为东至石门坡林场往山脚村，南至西线高速公路绿化带，西至中灶村集体用地（中灶农民邢孔班承包地），北至石门坡林场往山脚村（天桥）公路，面积456亩。1984年，为了响应乐东县委、县政府植树造林的号召，原乐东县九所区公所（现九所镇人民政府）组织下辖的原中灶乡、原新庄乡、原四所乡、原罗马乡、原山脚乡（后分别改称为中灶村委会、新庄村委会、四所村委会、罗马村委会、山脚村委会）等五个乡将位于大岭周围共4000亩的荒山荒坡（含争议地）发包给乐东县林业局、石门坡林场植树造林。双方于1984年1月1日签订《84承包合同》。该合同的发包方（甲方）为原乐东县九所区公所、原中灶乡、原新庄乡、原四所乡、原罗马乡、原山脚乡，承包方（乙方）为乐东县林业局、石门坡林场。该合同的主要内容包括：1、乙方向甲方承包位于大岭周围共4000亩的荒山荒坡，“在这肆千亩地中的少量群众连做熟地，让群众耕种”。2、承包期限50年。3、收益二八分成，甲方二成、乙方八成。 在履行《84承包合同》的过程中，从1995年开始，经乐东县政府“批准”或“确认”，山脚村委会、石门坡林场、原新庄村委会、九所镇政府相继将4000亩土地分割转包或重新发包给宏盛公司等公司承包经营。其中，1996年12月1日，原新庄村委会与宏盛公司签订土地承包合同，承包了包括争议地在内的708亩土地。乐东县政府还以政府文件的形式，确认了宏盛公司承包708亩土地的行为。从1996年至1999年，宏盛公司对争议地进行一定的投资开发。2002年4月25日，在原新庄村委会的主持下，原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组签订书面协议，对456亩争议地的使用权进行了划分，确定了七个村民小组各自的份额，其中原新庄村第二村民小组分得其中的30亩。同年5月1日，上述七个村民小组又将原新庄村委会发包给宏盛公司的708亩土地中的456亩争议地发包给郭宝钦经营，其余252亩仍然由宏盛公司承包。 2009年7月3日，原新庄村委会第三、四、六、七、十二、十三等六个村民小组向乐东县政府提出书面申请，要求对争议地进行土地权属登记和颁证。乐东县政府根据《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》、《84承包合同》、《关于新庄村委会七个村民小组位于大岭南边46亩坡园地具体面积、四至范围的协议书》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组与郭宝钦签订的《合同书》等书面文件，确认争议地一直由原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组连续耕作至今，并履行地籍调查、公告、登记等程序，于2010年6月18日向原老坡村第二村民小组和原新庄村委会第三、四、六、七、十二、十三村民小组颁发了九所集有（2010）第01号《集体土地所有证》（以下简称01号《土地证》）。原老坡村民小组在公告期间，向乐东县政府提出异议，但乐东县政府未予处理，直接颁发了土地证。老坡七村民小组遂向该院提起行政诉讼，请求撤销乐东县政府颁发01号《土地证》的具体行政行为。 原审法院认为：只有证明争议地归属于原新庄村委会的第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组并排除该村委会的第一村民小组的证据须有足够的说服力，才能认定土地权属来源清楚。从乐东县政府向本院提交的证据材料来看，其认为原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组从1976年开始就一直连续使用争议地至今，并认为与该事实有关的书面文件即为土地权属来源证明。该书面文件包括：《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》、《84承包合同》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组于2002年4月25日签订的《关于新庄村委会七个村民小组位于大岭南边46亩坡园地具体面积、四至范围的协议书》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组与郭宝钦签订的《合同书》。分析《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》的具体内容，无从确认争议地的具体位置，亦无从分清和确认原新庄乡中的哪个生产队耕作哪一块土地。相反，从《84承包合同》的内容可以看出，包括争议地在内的位于大岭周围共4000亩地几乎都是荒山荒坡，即使其中有所谓的“少量群众连做熟地”，已经在该合同中约定留作当地农民继续耕种，并未进行发包。由此可见，456亩争议地在1984年1月前基本上都是荒地荒坡，不存在被连续耕作的历史事实。从1984年至2002年5月1日，争议地一直以原新庄村委会的名义分别向石门坡林场、宏盛公司发包经营。2002年5月1日至今，才由原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组向郭宝钦发包经营。从1984年1月至今，全国农村历经两轮土地承包，争议地一直都是对外发包，从未以家庭承包形式向农村集体经济组织内部成员发包，故县政府认定争议地仅仅由原新庄村委会七个村民小组连续使用的事实，缺乏证据支持。同时，原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组未通知同为一个村委会管辖的原新庄村委会第一村民小组参加应当民主议定重大事项的会议，即于2002年4月25日私下签订书面协议，对456亩争议地的使用权进行了划分，确定七个村民小组各自的份额，该书面协议不能作为土地权属来源的证明。原国家土地管理局《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地所有权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书；第十一条规定，申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书，并由申请者在土地登记申请书中签名盖章。原老坡村委会第二村民小组并未向乐东县政府申请对争议地进行登记和颁证，乐东县政府未征求该村民小组的意愿，即依职权向其颁发《集体土地所有证》（共有证），违反了土地登记依申请进行登记和颁证的基本原则。由于本案纠纷起源于争议地的土地权属争议，在01号《土地证》被法院生效判决撤销后，土地权属争议的各方当事人可通过协商方式重新分配份额并报人民政府审核和登记，协调不成则应依法申请土地行政裁决。不论争议地的归属如何，争议地的土地承包民事法律关系未必因土地权属的变更而变更，当事人可协商解决，或比照表见代理的规则依法确认。综上，乐东县政府颁发01号《土地证》认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。遂判决撤销乐东县政府给新庄六村民小组以及老坡村民委员会原第二村民小组颁发的01号《土地证》。 乐东县政府上诉称：1、2010年7月，被上诉人以老坡村委会第一、二村民小组的名义提起本案诉讼。原审并没有通知老坡村委会第五村民小组参加诉讼，而第五村民小组的代表人范其冬冒充老坡村委会第二村民小组的代表人参加开庭，原审的庭审活动不合法。在诉讼过程中，老坡村委会已分为第一、二、三、四、五、六、七村民小组，原审没有依法通知遗漏的当事人参加诉讼就违法列加当事人并直接作出本案判决，严重违反法定程序。老坡村委会第二村民小组经合法传唤拒不到庭，根据行政诉讼法的规定应按自动撤诉处理，原判决回避这一事实，程序不合法。2、原判决认定在履行《84年承包合同》的过程中，原新庄村委会重新发包给宏盛公司承包经营违背本案事实。原判决认定从1996年至1999年宏盛公司对争议地进行一定的开发没有事实依据。原判决认定其余252亩土地仍由宏盛公司承包与事实不符。原判决认定上诉人老坡七村民小组在公告期间向乐东县政府提出异议没有事实依据。原判决认为原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组未通知同为一个村委会管辖的原新庄村委会第一村民小组参加应当民主议定重大事项的会议，即于2002年4月25日私下签订书面协议，不符合客观事实。3、原判决根据已作废的《土地登记规则》认为上诉人的颁证行为违反了土地登记应依申请进行的基本原则，否认上诉人颁证行为的合法性，适用法律错误实属不当。4、原新庄村委会第一村民小组（即老坡村委会第一、三、四、五村民小组）从来没有使用过争议土地，456亩争议地与其没有任何关系。老坡村委会第一、三、四、五村民小组原审时没有提供合法有效的证据证明其与上诉人的颁证行为有法律上的利害关系，所以，它们不具备本案行政诉讼主体资格。5、本案争议的456亩土地是原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组的集体耕作地，由于历史原因该地一直没有进行登记发证。2008年5月12日，石门坡林场的土地承包合同依法解除后，各村民小组根据历史事实收回原使用的土地并对外发包。上诉人根据历史事实依法将456亩争议地确权登记给新庄村委会第三、四、六、七、十二、十三村民小组及老坡村委会原第二村民小组集体共有是正确的。因此，上诉人的颁证行为事实清楚。2009年7月3日，上诉人根据新庄六村民小组的申请，对争议地的地籍、现状、面积、四至范围等进行了认真地调查和测量。2010年5月25日，上诉人拟将登记的内容进行公告，公告期间没有任何组织对土地的权属提出异议。公告期满后，上诉人于2010年6月18日颁发了01号《土地证》。因此，上诉人颁发01号《土地证》的程序合法。综上，原审判决认定事实有误，适用法律错误，违反法定程序，判决不当。请求二审法院撤销原审判决，依法驳回老坡七村民小组的诉讼请求。 新庄六村民小组的上诉意见与乐东县政府的上诉意见一致。 被上诉人老坡七村民小组辩称：1、2010年7月，原老坡村委会第一、第二村民小组提起本案行政诉讼。诉讼过程中，原老坡村委会第一、第二村民小组分为7个村民小组，即被上诉人老坡七村民小组。被上诉人在诉讼过程中已向原审法院补交了诉讼材料，本案没有遗漏当事人的事实，也不存在老坡村委会第二村民小组未到庭的事实。因此，原审判决没有违反法定程序。2、原审判决认定的本案事实清楚。3、《土地登记办法》没有就《土地登记规则》是否作废作出规定，《土地登记规则》仍然有效。原审判决根据仍然有效的《土地登记规则》认定乐东县政府的颁证行为违法，并无不当。4、老坡村委会第一、三、四、五村民小组与乐东县政府的颁证行为有法律上的利害关系，故具备本案行政诉讼主体资格。5、乐东县政府的颁证行为认定事实错误，证据不足，程序违法，理应撤销。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 原审第三人宏盛公司未提交书面意见，庭审中述称，宏盛公司承包土地是真实的，老坡七村民小组都耕作过争议土地。 本院二审查明，2010年7月21日，原老坡村委会第一、二村民小组向海南省第二中级人民法院提起本案诉讼。2010年11月8日，乐东黎族自治县九所镇老坡村民委员会向原审法院提交《证明书》，证明2010年9月20日乐东县九所镇老坡村党支部、村委会讨论决定老坡村委会原第一村民小组分为一、三、四小组，老坡村委会原第二村民小组分为二、五、六、七小组。2011年11月9日，乐东黎族自治县九所镇人民政府在该证明书上签署情况属实的意见，并加盖了公章。2008年5月12日，原海南省海南中级人民法院（2006）海南民再终字第38号生效民事判决认定，宏盛公司承包过包括本案争议地在内的708亩土地及对该土地进行一定的投资开发。2011年4月20日本院二审开庭时，乐东县政府当庭确认原老坡村委会第一、第二村民小组以联委会的名义加盖党支部的印章对政府的颁证事宜提出异议。本院查明的其他案件事实与一审认定的一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于原判决是否存在审判程序违法的问题。2010年7月21日，被上诉人以原老坡村委会第一、二村民小组的名义提起本案诉讼。2010年9月20日，被上诉人分立为第一、二、三、四、五、六、七村民小组。原审法院以分立后的老坡七村民小组作为本案的原告，符合法律的规定。老坡村委会第五村民小组组长范其冬冒名顶替第二村民小组组长陈甫参加庭审活动，虽致原审程序存在瑕疵，但鉴于第二村民小组对此并无异议，因此不宜以此认定原审程序违法。原审中梁德儿、陈建平是老坡七村民小组的共同委托代理人，二人均参加了庭审活动，老坡七村民小组中的部分村民小组长未参加开庭，并不存在遗漏当事人和按自动撤诉处理的问题。因此，乐东县政府和新庄六村民小组的该项上诉理由不能成立。原老坡村委会第一村民小组由原新庄村委会第一村民小组演变而来，而老坡村委会第一、三、四村民小组则由原老坡村委会第一村民小组分立而来，其依法应当与老坡村委会第二、五、六、七村民小组共同作为本案行政诉讼的主体。乐东县政府和新庄六村民小组有关老坡村委会第一、三、四、五村民小组不具备本案行政诉讼主体资格的主张不能成立。二、本案事实表明，争议的456亩土地在1984年1月前基本上都是荒地荒坡，不存在被连续耕作的历史事实。自1984年起至2002年5月1日，争议地一直由原新庄村委会向石门坡林场、宏盛公司发包经营。2002年5月1日至今，才由原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组向郭宝钦发包经营。乐东县政府认定争议地仅仅由原新庄村委会七个村民小组连续使用，继而确认该七个村民小组对争议地的权属并颁发01号《土地证》，认定事实不清。原审判决认定原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组未通知同为一个村委会管辖的原新庄村委会第一村民小组参加应当民主议定重大事项的会议，即于2002年4月25日私下签订书面协议，对456亩争议地的使用权进行了划分，确定七个村民小组各自的份额，该书面协议不能作为土地权属来源的证明，并无不当。关于宏盛公司承包包括本案争议地在内的708亩土地及进行一定开发的相关事实，原海南省海南中级人民法院（2006）海南民再终字第38号生效民事判决已作出认定，乐东县政府就此提出的上诉意见不能成立。三、《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行。《土地登记规则》第十条规定，农村集体土地所有权由村民委员会或农村集体经济组织及法人代表申请登记。原老坡村委会第二村民小组并未向乐东县政府提出争议地的登记和颁证申请，乐东县政府未征求该村民小组的意见，即给该村民小组颁发共有的01号《土地证》，该颁证程序不当。《土地登记规则》第二十条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按土地管理法的规定处理后再行登记。《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的不予登记。乐东县政府在本案土地登记过程中，在原老坡村委会第一、第二村民小组提出异议的情况下，仍然颁发01号《土地证》，明显违反了土地登记程序。另外，《土地登记规则》和《土地登记办法》均为有效施行的部门规章。因此，乐东县政府和新庄六村民小组关于《土地登记规则》已作废，原判决适用法律不当的上诉理由不能成立。 综上，乐东县政府和新庄六村民小组上诉请求撤销原审判决，驳回老坡七村民小组的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元由上诉人乐东黎族自治县人民政府和上诉人乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会第三、四、六、七、十二、十三村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 鉴 代理审判员 赵道远 代理审判员 李 贝 二O一一年五月二十三日 书 记 员 赵敬义 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别 处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的判决驳回 上诉，维持原判； …… |
