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温州市鹿城区人民法院 行政判决书 （2011）温鹿行初字第42号 原告吴某甲，男。 原告陈某某，男。 原告吴某乙，男。 原告吴某丙，男。 原告吴某丁，男。 上述原告共同委托代理人戴仁辉，北京环助律师事务所律师。 上述原告共同委托代理人刘某某，女，系中国政法大学环境资源法研究和服务中心员工。 被告温州市某甲局。 法定代表人郑某某，该局局长。 委托代理人冒某某，该局工作人员。 委托代理人陈勇，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 第三人温州市某乙局。 法定代表人程某某，该局局长。 委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告吴某甲、陈某某、吴某乙、吴某丙、吴某丁不服被告温州市某甲局环保行政许可，于2011年3月3日向本院提起诉讼。本院于2011年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2011年4月15日公开开庭审理了本案。五原告及其委托代理人戴仁辉、刘某某，被告法定代表人郑某某及委托代理人冒某某、陈勇，第三人委托代理人杨康乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告温州市某甲局于2010年4月28日作出温环辐〔2010〕18号《关于对的审批意见》（以下简称“审批意见”），其主要内容为：一、原则同意温州市某乙局提交的《温州地区110kV凤江变扩建及220kV龙港变110kV 配套送出线路工程（以下简称涉案工程）建设项目环境影响报告表》（以下简称“报告表”）的结论，同意涉案工程运行。二、认真落实报告表提出的各项环保措施及苍南县环保局初审意见，并做好电磁环境保护工作；加强运行期环境保护管理；加强设备日常维护；加强与公众的沟通与相关解释工作。三、请苍南县环保局负责项目运行期间的环境保护监督管理工作。 为证明被诉具体行政行为的合法性，被告在举证期限内向本院提交的证据有：1、涉案工程环境影响报告表，证明国家环保总局辐射环境监测技术中心受涉案工程建设单位，即第三人温州市某乙局的委托，于2010年3月编制完成报告表，该报告表编制人资质以及内容与格式均符合要求。2、浙江省环保局环境工程技术评估中心作出的技术评估报告，证明上述报告表业经评估部门评估，认定其内容较全面，评价等级、评价范围确定合理，评价重点明确，工程分析清楚，污染防治对策基本可行，评价结论基本可信。3、浙江省环保厅《关于进一步下放建设项目环评审批管理权限切实加强监督管理的通知》（浙环发[2009]44号），证明省环保厅发文明确涉及“110千伏输变电项目”的建设项目环评审批由设区市环保部门负责，被告据此取得审批涉案工程环评报告的权限。4、温环辐〔2010〕18号《审批意见》，证明被告作出被诉具体行政行为。5、浙江省环保厅函，证明浙江省环保厅要求第三人补办涉案工程环境影响评价手续。6、温州市某乙局关于要求审批涉案工程环境影响报告表的函（温电函[2010]5号），证明第三人向被告提出涉案工程环评审批的申请。7、苍南县环保局作出的关于涉案工程环境影响评价的初审意见（苍环批[2010]50号），证明第三人提交的报告表已经工程所在地基层环保部门初审。8、被告网站登载公告的页面截图，证明被告作出审批前已对涉案报告表通过网站予以公示。以上证据4-8同时用以证明被诉具体行政行为程序合法。 被告提供《环境保护法》第十三条，《环境影响评价法》第三十一条，国务院《建设项目环境保护管理条例》第十条、第二十四条，环保部《电磁辐射环境保护管理办法》第十五条、第二十六条，浙江省环保厅《关于进一步下放建设项目环评审批管理权限切实加强监督管理的通知》（浙环发[2009]44号），环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（附录节选），环保部《关于公布（试行）和（试行）内容及格式的通知》及国务院法制办公室对《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十四条法律适用问题的请示》的答复，作为其作出被诉具体行政行为的法律依据。 五原告起诉称：2010年11月18日，原告得知涉案工程环境影响评价文件于2010年4月得到了被告温州市某甲局的批复同意。原告认为该批复违法，理由是：1、被告于2008年10月16日现场验收温州龙港110kV凤江输变电工程环境影响时，已看到仅相距50米的涉案工程，但被告并未进行查处。2、第三人温州市某乙局在未与梧桥村委会达成协议，未办理征地审批手续，未经环评批复，未取得建设工程规划许可证和施工许可证的情况下，擅自开工建设。建设中又擅自改变线路走向。3、报告表系第三人在涉案工程建成投产后补报，涉案工程竣工后，未经验收即投产使用，曾因技术质量问题造成瓷瓶坠落，另外涉案工程产生的噪声及电磁辐射也对原告的健康安居造成侵害，而被告作出的《审批意见》却无视上述事实，同意报告表的结论并认定涉案工程对原告无影响。4、原告系涉案工程利害关系人，但被告在作出审批前，未告知原告相关权利，属程序违法。综上，请求确认被告作出的《审批意见》违法并予以撤销。 原告在举证期限内向本院提供以下证据：1、2008年10月16日现场验收110kV凤江输变电工程的验收组名单，证明被告于2008年10月16日已知涉案工程的建设却未查处。2、政府信息公开申请表，证明经原告申请，被告于2010年11月18日向原告公开涉案《审批意见》。3、浙江省环保厅2010年11月4日的答复函，证明原告由该答复函得知涉案工程环评审批部门系被告。4、温环辐〔2010〕18号《审批意见》，证明被告作出被诉具体行政行为。5、梧桥村村委会证明，证明涉案工程高压线运行对该村村民的健康和日常生活造成不利影响。6、龙港镇及梧桥村土地利用规划图，证明涉案工程建设过程中擅自改变线路走向。7、苍南县国土资源局龙港分局证明、梧桥村涉案工程高压线跨越或邻近各户基本情况表及示意图，证明五原告房屋均为涉案工程高压线跨越或邻近。8、梧桥村村民诉苍南县规划局不履行规划管理法定职责一案的起诉状与苍南县人民法院（2009）温苍行初字第20号《行政判决书》，证明第三人建设涉案工程未取得建设工程规划许可证及建设工程施工许可证，且擅自改变线路走向。9、涉案工程环境影响报告表（简本），证明第三人委托环评单位编制环评报告。10、建设项目竣工环境保护验收申请表二份及环评验收调查表，证明涉案工程二项目已违法进行竣工环保验收。11、苍南县人民政府及县公安局、县供电局联合通告，证明上述部门发布通告，强行建设涉案工程。12、苍南县供电局承诺书，证明该局针对涉案工程建设对沿线居民的房屋及人身健康影响的处理作出承诺。 被告温州市某甲局答辩称：一、被诉具体行政行为事实清楚，符合法律规定，理由如下：1、根据《环境影响评价法》、国务院《建设项目环境保护管理条例》及环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》之规定，除550kV以上或330kV以上，涉及环境敏感区的送（输）变电工程应编制报告书外，其他的工程应编制报告表。除核设施、绝密工程，跨省、自治区、直辖市以及由国务院授权审批的建设项目外，其他建设项目的环评文件审批权限由省、自治区、直辖市人民政府规定。浙江省环保厅经省人民政府同意，于2009年6月发文将110kV输变电项目的环评审批权限下放至设区的市环保部门。据此，被告具有对第三人就涉案工程编制的《报告表》进行审批的权限。2、第三人提交的《报告表》虽然是在涉案工程建成使用后补报，但并不违法。根据《环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，对于未报环境影响评价的建设项目，环保部门可以责令其限期补办。第三人在省环保厅责令其补办环评报批手续后，向被告提交环评报告表，以及被告对该报告表作出审批，均符合上述规定。3、涉案工程报告表系具有环评资质机构编制，经科学分析和论证而得出结论，在原告无证据足以推翻该结论的情况下，被诉审批行为并无不当。原告诉状中所述既不符事实也不能证明被诉审批行为违法。其所称被告2008年10月即已知道涉案工程但未查处与事实不符。事实是2008年10月，省环保厅对龙港110kV凤江输变电工程组织环评验收，虽然验收组有被告工作人员，但系省环保厅指定，代表的是省环保厅，而且该次验收的工程与涉案工程属于不同的建设项目。另外，环评审批属于依申请行政行为，在无相对人提起审批申请的情况下，被告无权主动进行。原告所称涉案工程未办理征地及规划许可手续，未经技术质量验收即投产等无论是否属实，均与被诉审批行为合法与否不具有关联性。原告所称涉案工程对其健康造成影响无证据证实。二、被诉具体行政行为程序合法。第三人提交报告表前，已将报告表经技术评估部门评估、建设项目所在地基层环保部门初审。被告受理后，亦进行了公示，在公示期满后才作出被诉《审批意见》。综上，请求依法维持被诉具体行政行为。 第三人温州市某乙局陈述称：1、同意被告的答辩意见。第三人应省环保厅要求补办环评审批手续，不论审批主体、程序还是实体内容均符合法律、法规的规定。2、涉案工程涉及重大公共利益，系省、市重点工程项目。项目符合国家产业政策和规划要求，业经省发改委核准批复，故及时建设投产可提高建设地区及周边的供电可靠性，改善电网结构，满足经济发展对电力供应的要求，包括原告在内的苍南县（特别是龙港镇）居民均是受益人。3、涉案工程提前建设事出有因。因为涉案工程之前的110KV凤江输变电工程建设是同塔双回单边架设，如果涉案工程不同期建设，则在后期建设中必须对原单边架设的线路实施停电，从而影响周边居民的生产和生活。4、对于涉案工程在未经环评批复的情况下进行建设，第三人确有过错，但建设过程中已全面落实各项环保措施。特别是补办环评批复时，业经科学论证，各项环境指标符合环境保护要求。希望原告相信科学，摈弃顾虑。 第三人温州市某乙局在举证期限内未向本院提交有关证据。 法庭审查时，各方当事人主要针对被告对第三人在涉案工程已建成后补报环评报告进行审批是否合法及被诉审批行为适用法律是否正确，程序是否合法等问题展开质证与辩论。结合各方当事人的质辩意见，本院对各方当事人提供的证据综合认证如下： 对被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，但认为第三人提交的报告表系项目建成后补报，其公众参与方式不符合法律规定，且应报省环保厅审批。第三人对被告提供的证据均无异议。本院认为，该报告表内容及格式符合要求，并已附具编制单位及项目负责人资质证书；另据该报告表公众参与部分及附件9、附件10记载，涉案工程进行环境影响评价时已在沿线村庄张贴公告进行公示，且公示期间原告吴某甲、陈某某曾到环评单位反映意见，故公众参与形式并无不当。因此，该报告表内容真实、形式合法，可以证实第三人在省环保厅致函要求补办环评手续后，委托具有资质的单位编制涉案工程环评报告的事实，本院予以采信。被告提供的其他证据，均真实、合法，与本案有关联且可以证明待证事实，本院予以采信。 被告及第三人对原告提供的政府信息公开申请表、浙江省环保厅答复函、温环辐〔2010〕18号《审批意见》、苍南县国土资源局龙港分局证明、梧桥村涉案工程高压线跨越或邻近各户基本情况表及示意图、涉案工程环境影响报告表（简本）等证据真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。对原告提供的其他证据，被告及第三人对其真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联。本院认为，原告提供的验收组名单，系省环保厅于2008年10月16日组织对另一建设项目环境影响进行验收所形成，与本案所涉两项工程环评审批合法与否并无关联；梧桥村村委会证明，系该村委会出具用以指派村民查询取证所需，在无其他证据佐证的情况下，不能证明原告主张的待证事实，亦与被诉审批行为合法与否无关；龙港镇及梧桥村土地利用规划图，并无标示输电线路规划情况及建成实际状况，不能证明原告待证事实；梧桥村村民诉苍南县规划局的起诉状与苍南县人民法院《行政判决书》，内容均针对规划行政管理，并无涉及涉案工程环境影响评价，且规划许可并非环评审批的前置程序，故与本案无关；涉案工程竣工环境保护验收申请表及调查表，系被诉《审批意见》作出后进行环评验收所形成，非被诉《审批意见》作出依据，与其合法与否无关联；联合通告及苍南县供电局承诺书，系有关部门为顺利建设涉案工程所作，无涉环境影响评价，亦非被诉《审批意见》作出依据，与本案无关联。对于上述与本案无关联或不能证明待证事实之证据，本院均不予采信。 根据予以采信的证据及各方当事人的陈述，本院确认以下事实：第三人温州市某乙局系温州地区110kV凤江变扩建及220kV龙港变110kV 配套送出线路工程建设单位。上述二项工程经浙江省发改委批复同意建设，其中110kV凤江变扩建工程于2008年7月开始建设，2009年1月投入试生产；220kV龙港变110kV 配套送出线路工程于2007年12月开始建设，2008年4月投入试生产。上述工程建设期间未办理环境影响评价审批手续。五原告均为苍南县龙港镇梧桥村村民，上述工程线路经过该村，跨越或邻近五原告房屋。2010年2月，浙江省环保厅致函第三人温州市某乙局，认为涉案工程未向环保部门依法报批环境影响报告文件即擅自开工建设；配套环境保护设施未经环保部门验收合格，主体工程即擅自投入使用。上述行为违反了《环境保护法》、《环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，但鉴于项目涉及公共利益，故要求第三人立即依法补办环境影响评价手续和环保设施“三同时”验收手续。2010年3月，第三人委托国家环境保护总局辐射环境监测技术中心编制完成涉案工程《建设项目环境影响报告表》。同年3月23日，浙江省环保局环境工程技术评估中心对该报告表作出技术评估报告。同年4月13日，苍南县环保局对该报告表出具初审意见。此后，报告表报被告处要求审批。被告经在网站上进行公示后，于同年4月28日作出温环辐〔2010〕18号《审批意见》，原则同意报告表的结论，同意涉案工程运行。 本院认为：《环境影响评价法》 第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”本案中，对于第三人在环境影响评价文件未经审批的情况下建设涉案工程的事实各方并无异议，该建设行为明显已经违反了上述法律规定。《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第一项规定，未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的，由负责审批的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。根据上述规定，对于环境影响评价文件未经审批擅自建设的行为，可以采取要求限期补办环评手续的处理方式。原告认为上述规定仅针对在建项目，不应包括已建成项目。本院认为，上述法律法规的立法目的是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，而其中关于补办环评审批手续的规定意在对违反环境保护法律法规的建设行为进行补救，使其对环境可能造成的影响能得到科学评估，并明确必要的环保措施，以尽可能地消除或控制其对环境的不利影响。如果将上述规定适用范围仅限于在建工程，则对于虽未经环评审批但已建成使用的工程项目而言，将无法进行处理，更将失去以最小限度的损失进行补救的可能。尤其对于诸如涉及公共利益的工程，更应在衡量各方权益的情况下，作出合理的处理。本案涉及的二项工程虽未经环评审批擅自建成，但因其运行对于经济社会发展及群众生活具有重大影响，涉及公共利益，故环保部门责令其补办环评手续符合上述法律法规的立法精神，也符合维护公共利益的需求。 《环境影响评价法》第十六条第一款、第三款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理；分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。而据环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，除550kV以上或330kV以上，涉及环境敏感区的送（输）变电工程应编制报告书外，其他的工程应编制报告表。《环境影响评价法》第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。第二十三条第一款、第二款规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。 前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。2009年6月，浙江省环保厅经省人民政府同意，将110kV输变电项目的环评审批权限下放至设区的市环保部门。根据以上规定，涉案工程建设单位可以以环境影响报告表的形式报请审批，而被告亦具有对涉案工程环境影响报告表进行审批的权限。 《环境影响评价法》第十七条第三款规定，环境影响报告表、环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政主管部门规定。第二十条第一款规定，环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。 第二十二条第三款规定，审批部门应当自收到环境影响报告表之日起三十日内，作出审批决定并书面通知建设单位。本案中，第三人提交的报告表编制单位资质符合要求，其内容和格式符合环保部《关于公布（试行）和（试行）内容及格式的通知》的规定，并经技术评估部门评估及工程所在地苍南县环保局初审。被告在审批前已进行了公示，并于规定期限内作出审批意见，故认定事实清楚，程序并无不当。 综上，被诉具体行政行为合法有据，原告所称涉案工程高压线路噪声、电磁辐射等对其健康安居造成侵害的主张，尚无充足证据证实，亦不足以证明环评报告表的结论存在错误。至于原告所称征地审批、规划许可等问题，则与涉案工程环境影响评价并无关联。因此，原告要求确认被诉《审批意见》违法并予以撤消的主张依据不足，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告吴某甲、陈某某、吴某乙、吴某丙、吴某丁的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告吴某甲、陈某某、吴某乙、吴某丙、吴某丁负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长 蔡 谢 群 审 判 员 李 元 人民陪审员 潘 昌 静 二Ｏ一一年五月二十七日 书 记 员 胡 佳 颖 |
