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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第86号 上诉人（原审原告）海口市琼山区甲子镇仙民村民委员会居龙村民小组。 法定代表人符芳文，该村民小组组长。 委托代理人陈香杰，海口市龙华区城西法律事务所法律工作者。 委托代理人陈烈庆，海口市龙华区城西法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）海口市琼山区人民政府。 法定代表人李学文，该区代区长。 委托代理人王子健，海南方圆律师事务所律师。 原审第三人海口市琼山区甲子镇益新村民委员会水口一村民小组。 法定代表人周明庆，该村民小组组长。 原审第三人海口市琼山区甲子镇益新村民委员会水口二村民小组。 法定代表人周克鉴，该村民小组组长。 原审第三人海口市琼山区甲子镇益新村民委员会水口三村民小组。 法定代表人周肆淞，该村民小组组长。 原审第三人海口市琼山区甲子镇益新村民委员会水口四村民小组。 法定代表人周胜，该村民小组组长。 以上四原审第三人的共同委托代理人陈清明，海南刚峰律师事务所律师。 上诉人海口市琼山区甲子镇仙民村民委员会居龙村民小组（以下简称居龙村民小组）因其诉被上诉人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）及原审第三人海口市琼山区甲子镇益新村民委员会水口一、二、三、四村民小组（以下简称水口一、二、三、四村民小组）土地权属争议处理决定纠纷一案，不服海口市中级人民法院（2011）海中法行初字第5号行政判决，于2011年3月29日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年4月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年5月16日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人居龙村民小组的法定代表人符芳文及其委托代理人陈香杰、陈烈庆，被上诉人琼山区政府的委托代理人王子健，原审第三人水口一村民小组的法定代表人周明庆、水口二村民小组的法定代表人周克鉴、水口三村民小组的法定代表人周肆淞、水口四村民小组的法定代表人周胜及水口一、二、三、四村民小组的共同委托代理人陈清明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年6月9日，琼山区政府作出琼山府（2010）81号《土地权属争议处理决定书》（以下简称81号《决定》），认定：居龙村民小组与水口一、二、三、四村民小组争议的土地位于居龙田埇的西边至山岭脊夹带的中间地块，水口一、二、三、四村民小组称该块地名为洋六岭和高山岭，居龙村民小组称为高岭、土堆岭，实属同一块地。经双方勘界指认，争议地四至为：东至居龙田埇，南至茂山、水口一、二、三、四村民小组土地，西至水口一、二、三、四村民小组土地，北至居龙田埇及水口一、二、三、四村民小组土地。土地总面积为240984.29平方米，折合361.5亩。为解决宗地争议，琼山区政府组织争议双方进行指界、询问、召开调处会，并组织双方进行调解，但调解未成功。因此琼山区政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第九条之规定，作出81号《决定》如下：一、争议地361.5亩，属农民集体所有，按宗地分割两个地形图分别确权给水口村四个村民小组和居龙村民小组；二、把争议地328.64亩土地所有权确定给水口村第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组、第四村民小组集体所有（共有地）；三、把争议地32.86亩土地所有权确定给居龙村民小组所有。 原审法院经审理查明：争议地位于居龙田埇的西边至山岭脊夹带的中间地块。四至范围：东至居龙田埇，南至茂山、水口一、二、三、四村民小组土地，西至水口一、二、三、四村民小组土地，北至居龙田埇及水口一、二、三、四村民小组土地，土地总面积240984.29平方米，折合361.5亩。经原告及第三人勘界指认，争议土地是1974年在原琼山县热作局和旧州公社革委会的主持下，召开居龙生产队和新民林场代表协商会，并达成了《土地划界协议书》报当时的革委会批准盖章备案。居龙生产队同意把高岭、土堆岭、山乳岭及市路岭等四个坡岭的土地划拨给新民林场作为造林使用。新民林场取得土地使用权后，却一直长期未开发利用宗地。从1984年开始一直到现在，水口村民在争议地造林，并经新民乡政府验收，直到2005年期间，水口村在争议地上都存在耕作使用经营的行为。原告没有充分证据证明其与水口村就争议地的耕作使用发生争议。2005年进行土地确权时，原告才正式以书面形式向政府提出宗地权属争议。 另查明：原告与第三人就争议地曾经发生纠纷，被告为解决该纠纷，曾于2006年12月26日作出了琼山府（2006）274号《土地权属争议处理决定》（以下简称274号《决定》）。原告不服该处理决定提起行政诉讼，海口市中级人民法院作出（2009）海中法行初字第11号判决，撤销了274号《决定》。该决定撤销后，被告组织了当事人双方重新指界、调查、勘察、制作宗地图后，召开土地争议调处会组织双方进行协调，但调解未果。在调解不成的情况下，被告依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第九条之规定，作出81号《决定》。居龙村民小组不服该处理决定，诉至法院，请求撤销81号《决定》，并由琼山区政府重新作出具体行政行为。 再查明：新民乡政府于1984年、1996年、1997年分别进行造林检查，在三份验收登记表中都有第三人在该地进行造林的情况记载。1995年，琼山市林业局为第三人颁发了集体（个人）林木采伐许可证，允许第三人在大岑小班山进行采伐。1996年9月12日，琼山市林业服务公司又为第三人颁发了许可证，允许其在红土坡进行采伐。1996年3月6日，第三人与山西漳泽电力海口星海企业发展公司（以下简称星海公司）签订《土地使用权承包使用合同书》，约定将东至龙草埇、西至土龙袍、南至上埇尾荒地、北至洋六岭的土地承包给星海公司，承包期限为30年（从1999年3月6日-2029年3月5日），该份合同书有新民乡政府的盖章。1996年8月28日，第三人和周乃蛟签订了《承包土地经营合同书》，约定第三人将其位于琼山市新民乡水口村洋六岭荒地面积250亩承包给周乃蛟用以种植经济作物，四至为东至居龙田埇，西至洋六岭水库边，南至洋六岭水库尾，北至洋六岭熟园地，承包期限自1997年8月31日至2048年8月31日，并作了土地承包耕地登记。随后，琼山市新民乡政府作出了《关于迅速砍掉洋六岭树木以待种果的公告》。公告中明确提出，因洋六岭约250亩林木已承包给投资商种植果树，故要求水口村各农户于1996年9月27日之前将在该区的树木砍伐运送完毕。 原审法院认为：（2009）海中法行初字第11号行政判决书责令被告重新作出行政行为之后，被告重新组织争议各方对宗地进行了勘界调查，并召开协调会进行调处。在各方无法达成协议的情况下，作出了81号《决定》，程序合法。 就本案实体问题来看：一、从新民乡政府于1984年进行造林检查中形成的《造林验收登记表》来看，1984年10月15日之前，第三人水口村村民就已经在该地耕作使用，并一直延续到2005年确权时。期间，没有证据证明原告向任何一级政府提出过书面异议，而是直到2005年8月10日土地确权时，原告才就争议地权属纠纷向被告申请处理。因此，无法认定在第三人长期使用争议地的过程中，原告以书面形式向相关政府部门表示异议的事实。二、从土地使用现状来看，第三人将土地使用权发包给周乃蛟、星海公司以及本村村民的行为可以证明第三人就争议土地的实际使用份额占绝大部分，而原告仅有部分证人证言证明其使用争议地中的十几亩土地。综上，被告根据土地的实际使用现状，将361.5亩争议地分割为328.64亩和32.86亩两部分，并分别确权给本案的第三人和原告，不仅有事实依据，而且也充分考虑了土地使用的历史与现实因素。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者”。综上所述，被告在组织调解未果的情况下，作出的81号《决定》并无不妥。遂判决驳回原告居龙村民小组的诉讼请求，案件受理费50元由居龙村民小组负担。 居龙村民小组不服原审判决，上诉称：一、上诉人及第三人争议的土地，位于高岭、土堆岭、山乳岭以及市路岭。1974年4月27日，为了支持国营新民林场发展林业生产，原琼山县旧州公社益民生产大队革命委员会、琼山县林业局、上诉人居龙生产队等签订《土地划界协议书》，将争议地四个岭的土地划给国营新民林场用于发展林业生产。根据该协议约定，争议地与上诉人西、南、北三边的土地接壤，这证明该四个岭全部或大部分应属上诉人集体所有土地。二、被上诉人作出81号《决定》将争议地361.5亩确定给第三人328.64亩、给上诉人32.86亩，其主要依据是第三人向农户发包的《土地承包书》、周乃蛟的《承包土地合同书》以及土地使用情况的证明。对此，上诉人认为，处理决定中认定第三人使用土地是自1978年开始，并于1996年、1998年和1999年发包，但这是在土地已划给新民林场之后、确权之前第三人占用土地的行为，第三人没有证据证明土地为其所有，其发包行为也因违法而无效。三、被上诉人2006年12月26日作出的274号《决定》已被海口市中级人民法院（2009）海中法行初字第11号判决撤销，并责令被上诉人重新作出具体行政行为。判决后，被上诉人重新作出的具体行政行为即本案被诉的81号《决定》，没有提供新的有效的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的规定。此外，被上诉人在没有充分证据证明第三人使用土地已20年而上诉人没有提出异议的情况下，适用了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，其适用法律是错误的。请求：撤销原审判决，撤销81号《决定》，并判决被上诉人重新作出具体行政行为。 被上诉人琼山区政府辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、被上诉人为解决本案土地争议，于2006年12月26日作出了274号《决定》，后经海口市中级人民法院作出（2009）海中法行初字第11号判决撤销。该决定撤销后，被上诉人于2010年组织争议双方重新到现场勘察指界确认争议地界线，重新做了询问笔录，并组织了双方新一轮协调会，告知双方再次补充提供相关证据材料。在调解不成的情况下，被上诉人依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第九条的规定作出81号《决定》的行政行为程序合法。2、本案争议地是于1974年在原琼山县热作局和旧州公社革委会的主持下，召开居龙生产队和新民林场代表协商会，并达成了《土地划界协议书》报当时的革委会批准盖章备案。居龙生产队同意把高岭、土堆岭、山乳岭及市路岭等四个坡岭的土地划给新民林场作为造林使用，本案争议地就在该范围内。当时宗地已办理了土地权属变更手续，土地所有权已由原来农村集体土地变更为国有土地，土地使用权划拨给新民林场。但是，新民林场取得土地使用权后，却一直长期未开发利用宗地。该宗地从1978年至今，除了靠近居龙田埇低地十多亩属居龙村民小组经营外，其余土地都是由水口村民一直耕作经营，期间从未间断过。虽然上诉人曾口头反映有过争议，但没有任何书面证据予以证实，直至2005年进行土地确权时，上诉人才正式书面向政府提出宗地权属争议。综上，被上诉人结合历史情况和土地使用现状，将361.5亩争议地分割为328.64亩和32.86亩两部分，分别确权给第三人和上诉人，是有事实根据的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人重新作出81号《决定》未违反法律规定。上诉人认为被上诉人重新作出的81号《决定》违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，但事实上81号《决定》与原274号《决定》无论在陈述的事实理由上还是处理结果上都不相同。上诉人在其诉状当中对原审判决在认定事实及适用法律以及审理程序上均没有说清存在任何错误的地方，反而以违反《行政诉讼法》第五十五条的规定为由而提出上诉，理由过于牵强。请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人水口一、二、三、四村民小组共同述称：一、原审判决认定主要事实清楚，只是原来对274号《决定》提起行政诉讼的实际上是原审第三人而非上诉人，原审判决仅在此处认定不准。二、被上诉人作出81号《决定》的行政行为及原审判决适用的法律都没有错误。上诉人上诉称一审判决和被上诉人的行为适用法律错误，然而，纵观全案证据，被上诉人根据争议双方各自长期耕作争议地中所占面积的现实情况，适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第九条的规定，确定属双方集体所有，是完全合法的。原审判决在依据认定的事实、依法充分说理的基础上，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，也是正确的。三、被上诉人在海口市中级人民法院以（2009）海中法行初字第11号判决撤销其274号《决定》后重新作出的81号《决定》，陈述的事实、理由以及处理结果与原决定都不相同。上诉人称被上诉人重新作出的这一决定违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，显然不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。 二审期间，经本院于2011年5月24日召集各方当事人进行现场勘察，本案争议地上现有大部分为原审第三人水口一、二、三、四村民小组发包给周乃蛟、星海公司及其个别农户种植荔枝树、橡胶树及其他树木，小部分为上诉人居龙村民小组种植小叶桉树及木薯、花生等短期作物。二审另查明：琼山区政府于2006年12月26日作出274号《决定》后，水口一、二、三、四村民小组对该处理决定不服，向海口市中级人民法院提起行政诉讼。海口市中级人民法院经审理作出（2009）海中法行初字第11号行政判决撤销了274号《决定》，并责令琼山区政府依照法定程序为水口一、二、三、四村民小组与居龙村民小组的土地权属重新作出具体行政行为。原判认定系由上诉人居龙村民小组向海口市中级人民法院提起行政诉讼有误。二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：根据案件查明的事实，本案争议地自划给新民林场用于造林之后，新民林场并未开发利用，而是由上诉人居龙村民小组及原审第三人水口一、二、三、四村民小组各自长期使用至今。根据各方当事人提供的证据及土地利用现状，上诉人使用了争议地的一小部分，原审第三人使用了争议地的大部分。被上诉人琼山区政府经过组织争议双方当事人进行调查、询问、指界，在调解不成的情况下，结合争议地的历史及使用现状，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第九条的规定，将本案争议地确权为农民集体所有，并将其中328.64亩确定给水口一、二、三、四村民小组，32.86亩确定给居龙村民小组，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。上诉人居龙村民小组以其曾于1974年将本案争议地协议划给新民林场为由，提出全部争议地361.5亩应为其集体所有，但其长期以来未对整片争议地管理使用，因此，上诉人这一权属主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。上诉人称被上诉人经法院判决撤销其原处理决定后重新作出的81号《决定》，没有提供新的有效的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的规定。对此，本院认为，被上诉人在作出81号《决定》前重新组织了争议双方进行指界、询问和调解，且81号《决定》与原处理决定在处理理由、结果和法律依据方面都不相同，因此不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的情形，上诉人这一上诉理由不能成立。综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元由上诉人海口市琼山区甲子镇仙民村民委员会居龙村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林玉冰 代理审判员 赵道远 代理审判员 李 贝 二○一一年五月二十七日 书 记 员 麻红丽 附相关法律、法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； …… 《海南省土地权属确定与争议处理条例》 第七条 一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。 一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属： （一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有； （二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。 第九条 《六十条》公布后至1982年5月14日《征用土地条例》发布以前，国有农场和周边农村集体经济组织相互越界使用至今的土地，现由国有农场使用的，土地使用权确定给国有农场；现由周边农村集体经济组织使用的，土地所有权确定给农村集体经济组织农民集体所有。 对国有农场已经依法确权发证的土地，现使用者没有合法使用依据的，应当退还给国有农场，也可以经双方协商，采取承包、租赁或股份合作的方式，明确使用期限，继续使用土地。 |
