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上海市第二中级人民法院 行政判决书 （2011）沪二中行终字第30号 上诉人史某某(暨诉讼代表人，原审原告)。 上诉人梁A(暨诉讼代表人，原审原告)。 委托代理人吕小林，上海广慧律师事务所律师。 上诉人陆A(暨诉讼代表人，原审原告)。 上诉人陈某某(暨诉讼代表人，原审原告)。 委托代理人吕小林，上海广慧律师事务所律师。 上诉人(原审原告)汪某。 委托代理人吕小林，上海广慧律师事务所律师。 上诉人(原审原告)梁B。 委托代理人吕小林，上海广慧律师事务所律师。 上诉人(原审原告)陆B。 上诉人(原审原告)赵A。 上诉人(原审原告)赵B。 法定代理人陈某某。 九上诉人共同委托代理人尹某某。 被上诉人(原审被告)上海市规划和国土资源管理局。 法定代表人冯某某。 委托代理人胡某某。 委托代理人王某。 原审第三人中国人民解放军91287部队。 法定代表人金某。 委托代理人赵C。 委托代理人刘某某。 上诉人史某某、梁A、陈某某、陆A、汪焱、梁B、陆B、赵A、赵B因建设工程规划许可一案，不服上海市黄浦区人民法院(2010)黄行初字第246号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人史某某、陈某某、陆A，上诉人陈某某、梁A、梁B、汪焱的委托代理人吕小林，九上诉人的共同委托代理人尹某某，被上诉人上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)的委托代理人胡某某、王某，原审第三人中国人民解放军91287部队(以下简称91287部队)的委托代理人赵C、刘某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，91287部队于2010年4月28日向市规土局提出申请，拟于本市广灵二路264弄内建设“海军广灵二路军职以上离退休干部住房”，要求市规土局向其核发系争项目的建设工程规划许可证，并提供了相关文件。市规土局经审查，查实系争建设项目已取得建设用地许可、土地使用权等，并先后经上海市发展和改革委员会、环保、卫生、绿化等职能部门审核，符合相关批准条件。项目经检测后，亦符合日照及间距的规划要求。市规土局遂将该建设工程规划设计方案予以公示，并在听取公众意见后作出了部分调整。嗣后，市规土局于2010年7月30日向91287部队核发了海军广灵二路军职以上离退休干部住房建设项目的沪规建(2010)FA31000020101438《建设工程规划许可证》，准许91287部队于本市广灵二路264弄建造建设规模为12,516.85平方米(其中地下建筑面积2,178.22平方米)的海军广灵二路军职以上离退休干部住房建设项目，由4号楼、5号楼及地下车库组成。史某某、陈某某等九人不服，向法院起诉，请求判决撤销上述建设工程规划许可行为。 原审法院认为，根据《上海市城市规划条例》的规定，市规土局具有作出建设工程规划许可的法定职权。本案中，91287部队在向市规土局申请建设工程规划许可证时，提交了相关行政主管部门的批准文件。市规土局受理申请后，亦就建设项目的日照、间距等技术参数是否符合有关技术规定进行了审查。随后，在建设项目所在地区公示了设计方案，并在听取公众意见后作出了部分调整。嗣后，市规土局向91287部队核发了被诉建设工程规划许可证，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。对于双方主要的争议观点，原审法院认为，2004年对系争小区2、3号楼核发的建设工程规划许可证与2010年对小区4、5号楼核发的建设工程规划许可证系分期实施的不同规划许可行为，并非《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款所定义的对修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改。对绿地面积、绿化率等技术指标，相关职能部门已予审定，均符合国家和本市的有关规定。根据建设部2002年3月11日作出的《关于国家标准局部修订的公告》，《城市居住区规划设计规范》第8.0.5.8条文不属于强制性条文，市规土局对非强制性标准的实施不负有监督职责。因此，史某某等要求撤销被诉规划许可的理由均不能成立。但须指出，根据市规土局内部规范要求，公示图纸规格应不小于110厘米×80厘米，比例不小于1：500，而实际公示图纸仅满足了比例上的要求，市规土局未按照规范要求公示系工作疏漏，存在行政瑕疵，理应引起关注并在工作中予以改进。综上，史某某等要求撤销被诉具体行政行为的主张没有法律依据和事实根据，难以支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回史某某、汪某、梁A、梁B、陆A、陆B、陈某某、赵A、赵B的诉讼请求。判决后，史某某、陈某某等九人不服，上诉于本院。 上诉人史某某、陈某某等九人上诉称：被上诉人许可建造的5号楼西侧山墙至小区道路边缘基本无间距，不符合《城市居住区规划设计规范》和《住宅建筑规范》中所规定的国家强制性标准，按照该标准，5号楼山墙至小区道路边缘的距离应不小于2米；被诉的行政许可行为系依申请的行政行为，原审第三人于2010年才向被上诉人提出申请，而被上诉人却于2009年3月公示规划设计方案，该公示程序违法，且被上诉人未能提供有效证据证明曾进行过公示的事实；被上诉人核定的容积率为2.15，超出了土地出让合同中设定的容积率为1.8的标准。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人市规土局辩称：《城市居住区规划设计规范》中关于建筑物山墙至小区道路边缘距离的规定非强制性条文，《住宅设计规范》系强制性标准，但系由建设主管部门认定的审查机构在施工图的审查时来负责监督实施，并非由被上诉人负责监督实施。本案中，审图公司已经出具了合格证书，被上诉人对该合格证书进行了形式审核，被上诉人已尽到了审核义务；被上诉人按照规定公示规划设计方案，目的是为了听取意见，对设计方案进行修改。根据规定，只有规划设计方案审定后才能申请建设工程规划许可证，因此，原审第三人向被上诉人申请办理建设工程规划许可证的时间晚于规划设计方案的公示时间，符合程序要求；本案所涉地块原先核定的容积率为2.25，本次许可该地块的容积率为2.15，而该地块法律规定容许的容积率上限指标为3.2,上诉人认为容积率为1.8的主张缺乏依据。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人91287部队述称：现状道路并未经验收核定，按照2004年时的规划方案，拟建建筑符合建筑规范的要求。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，上诉人所居住的本市广灵二路264弄甲号、乙号房屋于2004年由原上海市城市规划管理局以沪规建(2004)0198号建设工程规划许可证许可建造，编号为2号楼、3号楼，与系争的4号楼、5号楼位于同一居住小区。原审认定的其他事实清楚。以上事实由市规土局在一审中提供的沪规建［2002］179号文、沪府土用(2002)第329号文、《关于海军广灵二路军职以上离退休干部住房工程设计方案的批复》、上海市建设工程规划许可证申请表、沪发改投便字(09)第118号、133号、沪环保许管［2009］1052号文、沪卫建项发字(2010)第0313号文、沪绿容许［2009］415号文、(2009)沪公交建字第0515号文、《民防工程建设(方案阶段)审核意见单》、《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》、沪规建(2010)FA31000020101438《建设工程规划许可证》、建筑工程项目表及附图、沪规建(2004)0198号《建设工程规划许可证》、建筑工程项目表及附图、建设项目日照分析报告、系争建设工程规划许可审批前公示资料及当事人陈述为证，本院予以确认。 二审审理中，被上诉人于2011年5月26日作出沪规土资建[2011]388号《关于同意海军广灵二路264弄军职以上离退休干部住房项目办理调整手续的复函》，同意对沪规建(2010)FA31000020101438建设工程规划许可证的内容进行以下调整：5号楼西侧山墙缩进，山墙距小区道路边线2.1米，4号楼北侧阳台调整，具体以调整图纸为准；总建筑面积由原12516.85平方米(其中地下建筑面积2178.22平方米)调整为12373.06平方米(其中地上建筑面积10201.19平方米，地下建筑面积2171.87平方米)。被上诉人作出上述行为后，上诉人坚持进行本案的诉讼。 本院认为，被上诉人市规土局具有核发建设工程规划许可证的职权。原审第三人91287部队向被上诉人提出核发本案所涉的建设工程规划许可证申请时，提供了环保、绿化、卫生等相关职能部门的审核意见，所提供的建设工程规划设计方案也经过了公示，被上诉人经审查后予以受理并作出被诉建设工程规划许可行为，程序合法。本案中，被诉建设工程规划许可行为与2004年的沪规建(2004)0198号建设工程规划许可行为系一次规划、分期实施，建设基地的容积率在2004年时已经核定为2.25，上诉人认为容积率为1.8的主张缺乏依据。建设工程规划设计方案的公示系审批建设工程规划设计方案阶段的行为，根据《上海市城市规划条例》第五十七条的规定，建设工程规划设计方案批准后方可申请建设工程规划许可证，因此，建设工程规划设计方案的公示时间应早于申请建设工程规划许可的时间，上诉人认为公示程序违法的主张，缺乏法律依据。 关于5号楼西侧山墙至小区道路边缘的距离问题。依据《住宅建筑规范》(编号为GB50368-2005，自2006年3月1日起实施)第4.1.2条款规定，路面宽度小于6米的，该距离最小为1.5米，6米至9米的，该距离最小为2米。由于《住宅建筑规范》全文为强制性条文，故该标准为强制性标准。依据《房屋建筑和市政基础设施施工图设计文件审查管理办法》(中华人民共和国建设部令第134号)第三条第二款的规定，施工图审查机构应对施工图涉及工程建设强制性标准的内容进行审查。本案中，虽然上海振华工程咨询公司出具了《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》并报经备案，审查意见为4号楼、5号楼的施工图设计文件符合相关的国家及上海的强制性规范、条文及标准的要求，但从审定的《总平面单体定位图》来看，5号楼西侧山墙与小区原有道路边缘基本重合，显然不符合《住宅建筑规范》所规定的强制性标准，因此，该《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》的出具，明显缺乏法律依据，本院不予认可。由于施工图设计文件审查合格书是被上诉人颁发建设工程规划许可证的主要基础文件之一，其不合法直接影响到建设工程规划许可行为的合法性，故被诉建设工程规划许可行为应认定为违法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。因被上诉人在案件审理中已经改变了被诉的建设工程规划许可行为，上诉人不撤诉，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决如下： 一、撤销上海市黄浦区人民法院(2010)黄行初字第246号行政判决； 二、确认被上诉人上海市规划和国土资源管理局2010年7月30日核发沪规建(2010)FA31000020101438建设工程规划许可证的行政行为违法。 一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人上海市规划和国土资源管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李金刚 代理审判员 沈亦平 代理审判员 俞如祥 二○一一年六月三日 书 记 员 何 梅 |
