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南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行再终字第12号 申请再审人（一审第三人、二审上诉人）：钟凤娇，女，1933年1月27日出生，汉族，文昌市人。 委托代理人：陈毅文，男，汉族，1956年7月3日出生。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：临高县人民政府。 法定代表人：郑柏安，县长。 委托代理人：符吉吉，临高县人民政府法制办主任。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：海南明发实业开发总公司。 法定代表人：陈明，该公司总经理。 委托代理人：王正郭，海南大华园律师事务所律师。 原告海南明发实业开发总公司（简称明发公司）与被告临高县人民政府（简称临高县政府）、第三人钟凤娇颁发国有土地使用证纠纷一案， 2007年1月12日原海南省海南中级人民法院（简称一审法院）作出（2006）海南行初字第73号行政判决，临高县政府、钟凤娇不服，向本院提起上诉。2007年7月2日本院作出（2007）琼行终字第71号行政判决（简称原判），已经发生法律效力。钟凤娇不服，向本院申请再审。2009年12月17日本院作出（2009）琼行监字第107号行政裁定，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，于2011年4月15日对本案进行公开开庭审理。申请人钟凤娇的委托代理人陈毅文、被申请人明发公司的委托代理人王正郭、临高县政府的委托代理人符吉吉到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院核准，延长审理期限两个月，现已审理终结。 临高县政府依钟凤娇的申请，于2001年12月24日给钟凤娇办理了土地登记并颁发了临国用（01）字第4888号《国有土地使用证》（简称4888号土地证）。该证项下登记的土地坐落于临高县临城镇文明东路，四至为东至钟凤娇、南至文明东路、西至王才茂、北至空地，地号为（6）-44-（23），面积为192平方米。 一审法院查明，1999年7月1日，明发公司与临高县政府签订一份《临城文明东路工程带资施工建设合同书》；合同约定，由明发公司垫资施工建设临高县临城镇文明东路，道路全长912米、宽24米；其中第一期工程道路长为390米，道路为硬化水泥路面，宽16米，临高县政府以建成后的道路两侧约45亩土地划给明发公司作为投资建设道路的补偿。上述合同签订后，1999年8月1日，明发公司以法定代表人陈明个人名义与钟凤娇签订一份《合作开发建设临高文明东路建设项目合同书》，该合同约定：由于明发公司无资金开发，经海南临高椰棕园林有限公司同意，由陈明和钟凤娇共同筹资合作开发建设临高县临城镇文明东路，投资总额832.5万元（人民币，下同），收益按五五分成。在此之前的1998年12月31日，临高县土地管理局与明发公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，该局将24449.575平方米（折合36.6744亩）土地出让给明发公司，作为建设文明东路一期工程道路用地和投资建设道路的部分补偿的用地。2000年4月底，该道路工程建设至330米时，由于临高县政府单方修改设计规划以及其他原因，造成工程停工。2001年10月，钟凤娇持仿造的落款人为明发公司与钟凤娇签订的土地使用权转让合同书和土地使用权登记申请书向临高县政府申请登记发证，临高县政府于2001年12月24日给钟凤娇办理了土地登记并颁发了4888号土地证。明发公司于2006年3月知道临高县政府给钟凤娇颁发该土地证后，遂提起本行政诉讼。 一审法院还查明，对于钟凤娇投入117万元合作开发建设资金问题，钟凤娇的代理人在庭审中称明发公司于2001年1月20日出具的《合作项目资金投资确认书》证明投资的事实，钟凤娇的代理人称是以现金的方式交付给明发公司的法定代表人陈明的，但钟凤娇未提交书面支付凭证。明发公司的代理人否认出具该投资确认书，并申请一审法院对该确认书上明发公司的公章印模进行鉴定，经鉴定机构出具的鉴定结论，该投资确认书上所盖的公章与样本公章印文不是同一枚印章盖印所形成，即投资确认书上加盖的公章不是明发公司在公安机关登记备案的公章。 一审判决认为，临高县政府与明发公司签订的垫资施工建设合同中所作的约定是将临城镇文明东路建设完工后道路两侧的土地使用权作为投资补偿划给明发公司，此后临高县政府和明发公司并未重新约定将作为投资补偿的道路两侧的土地使用权登记到其他单位或个人名下，明发公司也没有要求临高县政府将土地使用权登记到其他单位或其他个人名下，临高县政府违反双方合同中的约定，单方面将土地使用权登记发证给钟凤娇，违背了其合同中的承诺，侵犯了明发公司依合同应享有的土地使用权。临高县政府以合同的形式承诺将土地使用权划给明发公司，双方之间据此形成的是一个行政权利义务法律关系，至于道路建设的投资方是明发公司单方投资还是明发公司的法定代表人陈明与钟凤娇共同投资，明发公司与钟凤娇以及明发公司与其法定代表人陈明之间据此形成的是一个民事法律关系，该民事法律关系不能改变临高县政府与明发公司之间所形成的行政法律关系，故临高县政府以明发公司与钟凤娇之间存在的民事法律关系为理由将合同约定应划给明发公司的土地使用权划给钟凤娇没有事实和法律依据。 另，原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。临高县政府作为土地登记行政主管部门，对相对人作为申请登记依据所提交的证明文件资料，应当审慎审查。临高县政府及其土地登记职能部门没有审查出钟凤娇签订的“土地使用权登记申请书”和“土地使用权转让合同”是伪造的证据，并据此给钟凤娇办理登记并颁发4888号土地证，应当承担审查失职的法律责任。该登记发证行政行为是建立在虚假证据的基础上的，不具合法性，临高县政府给钟凤娇颁发的4888号土地证，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。明发公司的诉讼请求有理，应予支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销临高县政府给钟凤娇颁发的4888号土地证。 原判查明，西南政法大学鉴定中心的鉴定认定《关于临高县临城文明东路政府补偿资金（实物）分配的报告》和《合作项目资金投资确认书》，与明发公司在公安机关的留存印章一致；一审法院在第二次委托鉴定时只委托了鉴定机关对《合作项目资金投资确认书》重新鉴定，在没有相反证据证明的情况下，否定《关于临高县临城文明东路政府补偿资金（实物）分配的报告》的真实性，证据不足。一审判决在前后两个鉴定对《合作项目资金投资确认书》作出不同鉴定结论的情况下，采信对明发公司有利的鉴定，证据不充分。在均未对政府提供的《关于办理临城文明东路宅基地的申请》及钟凤娇1999年7月10日出具的委托书做出鉴定的情况下，一审认定其系伪造，证据不足。第二次鉴定样本落款时间为“二00六年五月三十日”的明发公司致一审法院的函件，其上印模处加盖的同名公章印文而非明发公司留存于公安机关的印文，法源司法科学证据鉴定中心的鉴定结论仅是“倾向与样本上相同内容的印章印文不是同一枚印章所盖印”。综上，一审判决认定钟凤娇持伪造的落款人为明发公司与钟凤娇签订的土地使用权转让合同书和土地使用权登记申请书向临高县政府申请登记发证，以及认定《合作项目资金投资确认书》上加盖的公章不是明发公司在公安机关登记备案的公章，均属证据不足，予以纠正。还查明，已生效的海口市龙华区人民法院（2005）龙民二再字第2号民事裁定认定：钟凤娇与陈明1999年8月1日签订的合作开发建设临高县文明东路建设项目合同书，是以陈明作为自然人的身份签订，并非以明发公司的法定代表人身份签订。钟凤娇并未与明发公司签订过任何有关临高县临城文明东路建设项目的任何合作协议。 原判对一审认定的其他事实予以确认。 原判认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲载机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，已生效的海口市龙华区人民法院（2005）龙民二再字第2号民事裁定确认的事实，可作为本案定案的依据。 钟凤娇与陈明个人签订的《合作开发建设临高县文明东路建设项目合同书》，不是与明发公司签订，钟凤娇即便投资117万，亦是依据该合同与陈明个人的合作。临高县政府根据上述合同，认定给钟凤娇颁证的土地系按合同约定分成所得，属认定事实不清。 钟凤娇提交给临高县政府的《合作项目资金投资确认书》、《土地使用权登记申请书》、《土地使用权转让合同》等材料是否真实，不影响明发公司虽持有与临高县政府签订的《临城文明东路工程带资施工建设合同书》及与临高县土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》，但其至今未取得本案所涉土地的土地使用权证书这一事实。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（一）项的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合的条件是：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。临高县政府不顾明发公司未取得土地使用权证这一事实，仅根据钟凤娇提交的上述材料，即认为其土地来源合法，进而将本案所涉土地颁证至钟凤娇名下，亦属认定事实不清，违反法律规定。 综上，临高县政府给钟凤娇颁证认定事实不清，违反法律规定，应予撤销。一审判决认定事实基本清楚，判决结果正确。临高县政府、钟凤娇的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，遂判决：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费200元由临高县政府、钟凤娇共同负担。 钟凤娇向本院申请再审，请求撤销原判，驳回明发公司的诉讼请求。其主要理由是：1、原判据以作出实体判决的定案依据海口市龙华区人民法院（2005）龙民二再字第2号民事裁定书已依法被撤销，并作出了（2009）龙民二重字第6号民事判决书，该判决认定1999年8月1日钟凤娇与陈明签订的《合作开发建设临高县文城东路建设项目合同书》的权利义务享有人和承担者为钟凤娇和明发公司，并判令该合同有效，因此原判所依据的定案依据已不复存在。2、原判以临高县政府为钟凤娇颁发土地证时明发公司未实际取得本案所涉土地使用权证书，从而认定该颁证行为属认定事实不清的理由不能成立。根据生效的《合作开发建设临高县文城东路建设项目合同书》，钟凤娇与明发公司之间系合作关系而非土地转让关系，双方在合同书中亦未约定钟凤娇依据合作合同取得实物权利要以明发公司先取得实物权利为前提和基础，则临高县政府依据合作合同在钟凤娇享有的分配比例范围内为钟凤娇颁发土地证当然是合法的，根本不存在认定事实不清的问题。原判对此认定没有事实和法律依据。 临高县政府仍以与一、二审相同理由进行答辩，主要认为政府的颁证行为正确，没有违法之处，不应承担责任。 明发公司答辩认为，临高县政府给钟凤娇颁发土地证时，土地权属不明，原一、二审判决撤证正确。海口市龙华区人民法院（2009）龙民二重字第6号民事判决书确认1999年8月1日钟凤娇与陈明签订的《合作开发建设临高县文城东路建设项目合同书》有效不足以推翻原判。因为临高县政府给钟凤娇颁证的土地，是临高县政府出让给明发公司的土地，使用权属于明发公司。该判决并未确认土地为钟凤娇所有。陈明与钟凤娇的合作合同只能证明明发公司与钟凤娇5：5分成的约定，无证据证明土地已按约定分给钟凤娇。此外，本案所涉土地证被撤销后，明发公司因欠劳庆保债务，经临高县人民法院调解，明发公司将土地抵债给劳庆保，临高县政府给钟凤娇颁发土地证的具体行政行为已不存在，维持该具体行政行为已不可能，综上，请求维持原判，驳回钟凤娇的再审请求。 本院经再审查明，除钟凤娇认为原判认定其是与陈明进行合作的事实是错误的；对其他事实，各方当事人无异议。本院对各方当事人无异议的事实，予以确认。 另查明，2009年7月13日海口市龙华区人民法院作出（2009）龙民二重字第6号民事判决书，该判决认为，钟凤娇与明发公司法定代表人所签订的《合作开发建设临高县文城东路建设项目合同书》，是基于明发公司与临高县政府签订《临城文明东路工程带资施工建设合同书》为前提，该合同虽系陈明个人与钟凤娇签订，但在合同履行期间，明发公司以公司名义确认了钟凤娇的投资行为，并且双方共同向临高县政府汇报合作事实，因此合作合同的签订主体，应确认为钟凤娇与明发公司。钟凤娇据此以明发公司作为被告提起诉讼，其主体是适格的，因钟凤娇与明发公司所签合同已实际履行，且该合同所涉及的内容并不违反相关法律、法规的强制性规定，故确认该合同合法有效。 还查明，明发公司尚未与临高县政府就修路的工程款进行结算。 又查明，涉及到与钟凤娇相关的15份土地使用权证的行政纠纷，在二审审理之后，临高县人民法院根据已经发生法律效力的（2007）临民二初字第14号民事调解书和执行过程中申请执行人劳庆保与被执行人明发公司达成的和解协议，于2007年8月28日作出（2007）临法执字第96—1号民事裁定书，将明发公司座落于临高县临城镇文明东路南侧四十四间宅基地和他人占用的宅基地约3734.22平方米，以2128505.40元的价格抵偿给劳庆保，由劳庆保自行处置。根据该执行裁定，临高县国土环境资源局已将上述土地的土地使用权证办至劳庆保名下。 本院认为，依据诉辩各方当事人的意见，本案的争议焦点为：临高县政府给钟凤娇颁发土地使用权证所依据的事实是否清楚、适用的法律是否正确。 海口市龙华区人民法院（2009）龙民二重字第6号民事判决书已认定钟凤娇与明发公司法定代表人所签订的《合作开发建设临高县文城东路建设项目合同书》的签订主体应确认为钟凤娇与明发公司，该合同合法有效。但钟凤娇和明发公司之间基于道路建设及利润分配产生的是民事权利义务法律关系。而临高县政府以合同的形式承诺将土地使用权划给明发公司，双方之间形成的是一个行政权利义务法律关系。明发公司与钟凤娇之间的民事法律关系，不能改变临高县政府与明发公司之间所形成的行政法律关系。临高县政府以明发公司与钟凤娇之间存在的民事法律关系为由，将合同约定应出让给明发公司的土地使用权划给钟凤娇，没有事实和法律依据。 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（一）项的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合的条件是：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。本案明发公司尚未与临高县政府进行道路工程款结算，并未取得土地使用权证。临高县政府在颁证给钟凤娇时，仅根据钟凤娇提交的材料，即认为钟凤娇土地来源合法，进而将本案所涉土地颁证至钟凤娇名下，属于认定事实不清，适用法律错误。虽然（2009）龙民二重字第6号民事判决书重新确认了钟凤娇与明发公司之间的合同有效，但该判决并未改变临高县政府在给钟凤娇颁发土地使用权证的具体行政行为的错误。 另，现争议的土地，临高县人民法院已经依法执行给劳庆保。钟凤娇的权利及利益，可依据其与明发公司之间的合同关系，另行向明发公司主张得以实现。 综上，原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。钟凤娇申请再审的理由不成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下： 维持本院（2007）琼行终字第71号行政判决。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红菊 审 判 员 夏 艳 代理审判员 王 山 二○一一年六月十日 书 记 员 黄 蜀 附：本案适用的法律法规 《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞ 若干问题的解释》 第七十六条 人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审批监督提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判； （三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。 |
