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宁某市镇海区人民法院 行 政 判 决 书 （2013）甬镇行初字第18号 原告缪××。 委托代理人孟××。 委托代理人陆××。 被告宁波市××区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波市××区××号。 法定代表人岑××。 委托代理人卢×。 委托代理人史××。 原告缪××不服被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定的行政行为，于2013年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月23日受理后，于2013年5月28日向被告宁波市××区安全生产监督管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年7月17日公开开庭审理了本案。原告缪××委托代理人陆××、孟××，被告宁波市××区安全生产监督管理局委托代理人卢×、史××到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定，该决定查明宁某市法定代表人缪××未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，致使发生火灾后，公某内部的人员撤离和应急救援工作无法有效实施，对事故发生造成的后果负有主要领导责任。该决定认为宁某市法定代表人缪××的以上行为违反了《中华某某共和国安全生产法》第十七条第（四）项规定，根据《中华某某共和国安全生产法》第八十一条第二款以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》相关规定，应对原告缪××处以2万元以上5万元以下的罚款。鉴于宁某市违法行为的后果较为严重，社会影响较大，决定对原告缪××处以罚款人民币肆万元的行政处罚。 被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年6月7日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.鉴定文书21份以及杨住院病历、常住人口登记卡各1份，用以证明2012年8月1日，王某某在宁某市发生的火灾中死亡以及19人在该起火灾中受伤的事实；2.火灾现场照片以及火灾损失清单，用以证明宁某市报称在该起火灾中直接损失达9 048 862.1元的事实；3.宁某市公安消防支队于2012年8月27日出具的甬公消火认字［2012］第0003号火灾事故认定书，用以证明该起火灾的起火部位、起火点以及火灾成因的事实；4.缪××、林、包、缪某、黄某某、潘桂学、刘、陈某等人询问笔录共13份，用以证明原告缪××作为单位主要负责人，未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单某某全生产工作，未及时消除安全生产隐患的事实；5.宁某市与宁某市镇海金属园区管理委员会签订的消防安全责任状、宁某公某与宁某市公某签订的租赁合同、宁某嘉吉再生金属有限公甲业法人营业执照、宁某公某法定代表人身份证各1份，用以证明宁某市未尽安全管理义务，违反安全生产规章制度、操作规程不健全的事实；6.镇海区人民政府一般事故事故调查报告延长提交申请表、镇海区人民政府一般事故事故调查报告审批表、镇海区人民政府事故调查报告各1份，用以证明事故调查报告已于2012年11月12日审批通过以及该事故调查报告建议被告对原告进行行政处罚的事实；7.（镇）安监管立［2012］30号立案审批表，用以证明被告对原告的违法行为进行立案调查的事实；8.行政处罚集体讨论会议记录以及处罚建议表，用以证明被告经集体讨论后一致决定对原告处以罚款4万元的事实；9.（镇）安监管听告［2012］30号行政处罚听证告知书及送达回执各1份，用以证明被告告知原告听证权利的事实；10.行政处罚听证申请书、授权委托书以及浙江中行律师事务所公函、听证会通知书、听证会签到表、申辩意见、听证会笔录以及听证会报告各1份，用以证明被告依原告申请依法组织听证的事实；11.案件处理呈批表以及行政处罚决定书各1份，用以证明被告对原告作出处罚决定的事实；12.罚款催缴通知书、缓交罚款申请书、延期（分期）缴纳罚款审批表、延期（分期）缴纳罚款批准书、文书送达回执各1份，用以证明宁某市向被告提出延期缴纳罚款申请，被告予以批准的事实。 原告缪××起诉称：原告所在的宁某市公某系一家从事再生金属回收再利用的企业，废金属拆解、分类的作业地点在钢棚下。2012年7月底，从国外进口的一批废五金电器经海关、商检检查放行后运至公某处，因该批货物中的黑色煤饼物品不知为何物，公某将其堆放在钢棚外。2012年8月1日，黑色煤饼状物品突然自燃引发火灾，被告认为原告对事故发生负有领导责任对原告处以罚款。原告认为被告作出的行政处罚决定依据不足，认定事实及适用法律错误。1.原告所在的公某作业地点在钢棚下，而该批货物放置在钢棚外，公某根本没有对其进行拆解和分类的意图，没有将其投入生产的打算，该火灾事故不应认定为生产经营过程中发生的事故。2.根据宁某市公安局消防支队出具的火灾认定书，镁铝粉自燃是造成该起事故的根本原因，原告对该起事故的发生不负有任何责任。3.原告所在公乙国外进口的固体废物为含钢铁的普通某某金电器，并非镁铝粉等危险品。原告所在公某购买的上述货物在从宁某入关时，海关和商检部门已对其进行检查、检验，均未发现上述货物中含有危险品。4.镁的特性也不是公某安监员所应掌握的安全生产知识，公某安监员通过努力学习，已取得安全培训合格证书，但各项培训中，均未传授过有关镁铝粉的安全知识，公某安监员并不了解镁铝粉的特性。5.原告所在公某的日常回收对象为含钢铁的常见普通某某金电器，原告及公某均从未接触过镁铝粉，不具备经营危险品镁铝粉的条件。6.园区管委会对进口不符合环保许可证要求的废金属未制定相应的管理制度，致使原告及所在公某发现本案不明物体时，不能向园区及其他部门及时上报。7.根据最高人民法院［2010］行他字第12号答复，未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相某某输企业实施行政处罚不妥，本案中，即使原告的安全生产教育存在疏漏之处及原告所在公某存在违法搭建宿某及磅房，被告对原告进行处罚亦属于适用法律错误。综上所述，原告认为该火灾事故并非生产安全责任事故，而是无法预见的意外事件，被告对原告处以的处罚依据不足，适用法律错误，故请求法院撤销被告作出的（镇）安监管罚［2013］第5号行政处罚决定书。 原告缪××在举证期限内向本院提供了下列证据：1.买卖合同及进口增值税专用缴款书各1份，用以证明原告所在公某向国外厂家购买的标的物为含钢铁的废五金电器，而非危险品镁铝粉的事实；2.运往中国的废物原料装运前检验证书，用以证明含有起火物的货物未发现禁止物或有害物质以及放射性未超过标准规定的事实；3.火灾事故认定书，用以证明镁铝粉自燃是造成本次火灾事故中人员伤亡和财产损失的直接原因和根本原因；4.照片72张，用以证明货物经过海关、商检检验的事实；5.资格证书，用以证明原告所在公某职员具备安全生产任职资格以及镁的特性并非安监员应当掌握安全生产知识的事实；6.［2010］行他字第12号答复，用以证明行政处罚决定适用法律错误的事实；7.（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书以及甬安监复决字［2013］002号行政复议决定书各1份，用以证明被告作出的行政处罚决定经复议被维持的事实。 被告宁波市××区安全生产监督管理局辩称：1.原告缪××为宁某市镇海百斗再生资源有限公某法定代表人，未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除安全生产事故隐患，致使火灾发生后，公某内部的人员撤离和应急救援工作无法有效实施，应对事故发生造成的后果负有主要领导责任，原告上述违法行为违反了《中华某某共和国安全生产法》第十七条第（四）项的规定。2.原告缪××的违法事实清楚。原告所在公某违规搭建宿某和钢棚，致使火灾发生后公某的内部工作人员撤离和应急救援工作无法有效实施。原告认为该起事故不是在生产经营过程中发生的，且镁铝粉自燃原告无法预见，被告认为，所谓的生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，原告将生产经营的内涵仅局限于员工的具体劳作过程，存在偷换观念之嫌。镁铝粉在一定条件下可自燃，即使原告之前不清楚，但在案发当天10点多时，公某负责安全的管理人员收到检验传真后应当知道并采取相应措施，但公某没有一整套安全防范某某及措施，但原告在当天下午听取单某某全负责人报告之后，也未采取任何安全防范某施，以致下午4点多时还有员工在旁边进行电焊作业，该起事故是原告安全管理不到位所造成的，是安全管理流于形式的结果。此外，原告虽声称自己已经认真落实了安全生产教育工作，但从案发当天电焊工以及包仁土的询问笔录中可见，电焊工动火并无动火审批程序，动火现场仅放一桶水作为安全防范某施，而原告在询问笔录中更是坦言没有受过安全生产教育也没有组织公某员工进行安全教育。其他员工的询问笔录也印证了原告的安全管理流于形式的事实。3.被告在对原告进行行政处罚过程中，依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、行政处罚集体讨论、处罚以及听证告知等程序，并依法组织了听证，出具了听证报告，行政处罚完全按照法定程序进行。综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚程序合法，请求人民法院依法维持被告作出的行政处罚决定。 经庭审质证，原告对被告提供的证据2提出异议，认为该组证据中的现场照片来源不明，并非依法取得，本院认为该组照片用以证明火灾发生时间及地点的事实，原告对该组证据用以证明的事实亦予以确认，本院对该组证据的真实性及关联性予以确认。 原告对被告提供的证据4提出异议，认为询问笔录并非事故调查组成员依法调查形成，记录询问笔录的执法人员不具备事故调查组成员的身份，询问笔录不具有合法性，且该组询问笔录可证明原告注重安全生产管理及原告向国外购买的标的物并非镁铝粉的事实，对证据4中黄某某的询问笔录的真实性提出异议，认为黄某某与原告所在公某并无劳动合同关系，对证据4中陈某的询问笔录提出异议，认为原告所在公某搭建办公宿某曾得到出租方领导同意而并非原告私自搭建。本院认为，被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员于2012年11月21日对原告缪××所作的询问笔录可证明原告未对员工组织过安甲查、原告所在公某未针对不明物体建立相应的安全管理制度及原告所在公某在场地内搭建员工宿某、地磅用房的事实；于2012年12月6日对安乙缪某所作的询问笔录可证明原告所在公某组织新员工进厂培训主要方式是发放培训资料的事实；于2012年11月27日对宁某嘉吉再生金属有限公某业务部副经理陈某所作的询问笔录可证明原告所在公某搭建员工宿某等的事实；以上三份询问笔录由被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员在行政处罚立案后对当事人进行询问取得，询问内容得到当事人的签字确认，并根据（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书，上述三份询问笔录作为行政处罚决定的主要证据，该三份询问笔录具有真实性、合法性、关联性，本院对该三份询问笔录予以确认。证据4中的其他询问笔录并非被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员在行政处罚案件立案后取得，根据（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书，上述询问笔录仅是作为被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告违法行为是否予以立案的参考，并未作为被告作出行政处罚决定的证据，与被告所作出的行政处罚决定是否合法并无直接关联性，本院对证据4中的其他询问笔录不予确认。 原告对被告提供的证据6提出异议，认为事故调查报告的作出时间已超过法律规定的自事故发生之日起60日内，事故调查组成员组成不合法，事故调查报告并非由事故调查组成员签字确认，该事故调查报告的形成无调查笔录及相关证据予以证实；本院认为，该事故调查报告及批复形成于被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告的违法行为立案前，亦并非被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员在行政处罚案件立案后调取，根据（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书，该事故调查报告及批复未作为被告作出行政处罚决定的依据，证据6与本案无直接关联性，本院对该组证据不予确认。 原告对被告提供的证据12的真实性未提出异议，但认为该组证据与本案无直接关联性，本院认为，证据12用以证明的事实与被告作出的行政处罚决定是否合法并无直接关联性，本院对该组证据不予以确认。原告对被告提供的其他证据的真实性未提出异议，本院对原告无异议的其他证据真实性、关联性予以确认。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1提出异议，认为该证据与本案不具有关联性；对原告提供的证据6、证据7及证据8提出异议，认为上述证据与本案无关联性。本院认为，原告提供的证据1无法证明原告在该次事故中不存在违法行为，该证据与本案无关联性，本院不予确认；原告提供的证据6及证据7系用以证明原告单某某监员具有任职资格及镁的特性并非安监员应掌握的安全生产知识的事实，但安监员具有任职资格与原告不存在违法行为无直接关系，且根据证据6及证据7亦无法得出镁的特性并非安监员应掌握的安全生产知识的事实，本院对上述证据不予确认；原告提供的证据8系最高人民法院对安监部门是否可适用相关法律对道路交通安全问题予以行政处罚的答复，原告所在公某并非道路交通运输企业，该证据与本案不具有直接关联性，本院对该证据不予确认。本院对被告无异议的原告提供的其他证据予以确认。 经审理查明，2012年8月1日下午，堆放在宁波市××再××司××东侧的货物发生自燃，起火的堆垛与磅房距离近，导致磅房二楼办公室人员难以逃生，堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，致使人员受伤，该次火灾事故共造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤。宁某市镇海百斗再生资源有限公某未针对不明物体建立相应的安全管理制度，未经批准在场地内搭建员工宿某、地磅用房，原告缪××为宁某市镇海百斗再生资源有限公某法定代表人，未对员工组织过安甲查。被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书，决定对原告缪××处以罚款4万元。原告缪××对该行政处罚决定不服，向宁某市安全生产监督管某某申请行政复议，宁某市安全生产监督管某某于2013年5月3日作出甬安监复决字［2013］002号行政复议决定，维持被告作出的行政处罚决定。 本院认为，根据《安全生产法》第九条第二款及第九十四条规定，被告宁波市××区安全生产监督管理局作为本区域内安全生产监督管理部门具有对原告缪××违法行为进行处罚的法定职责。 根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年11月21日对原告缪××所作的询问笔录，原告缪××未对员工组织过安甲查，原告缪××所在的宁某市未针对不明物体建立相应的安全管理制度和有效的防护措施，在厂区内添加地磅用房及员工宿某；根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年12月6日对缪某所作的询问笔录，缪某为公某专职安乙，新员工进厂进行培训主要是通过发放资料完成；根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年11月27日对宁某嘉吉再生金属有限公某工作人员陈某所作的询问笔录，原告缪××所在的宁某市在于宁公某签订租赁合同后，搭建员工宿某、地磅用房及仓库钢棚；综合以上证据所证明的事实，被告宁波市××区安全生产监督管理局认定原告缪未认真履行安全生产管理职责的事实清楚，根据《安全生产法》第八十一条第二款对原告进行处罚并无不当。 原告虽称公某将所购买的货物运至公某并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非公某具体生产作业内容，公某并无将不明物体投入生产的打算，该次火灾事故并非生产经营过程中发生的事故。本院认为，生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动总称，并不应仅仅局限于废旧金属的拆解工作，原告所在的宁某市镇海百斗再生资源公某作为从事废旧金属回收利用的企业，根据《安全生产法》第二条规定，其生产经营活动全过程均属《安全生产法》调整范围。 原告虽称根据宁某市公安局消防支队出具的火灾认定书，镁铝粉自燃是造成该起事故的根本原因，原告对该起事故的发生不负有任何责任。本院认为，事故发生根本原因虽为镁铝粉自燃，但根据《安全生产法》第三十四条第二款规定，生产经营场所和员工宿某应符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿某的出口，甬公消火认字［2012］第0003号火灾事故认定书分析认定废金属堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，在翻墙过程中高处跳落，致使人员受伤，宁某市镇海百斗再生资源有限公某对火灾发生后人员无法紧急疏散负有责任，根据《安全生产法》第五条规定，原告缪××作为宁某市镇海百斗再生资源有限公某法定代表人，应对安全生产工作全面负责。 原告虽称其所在公某购买的货物从宁某入关时，海关、商检等部门并未发现货物中含有危险品。本院认为海关、商检等部门在该起事故中是否负有责任并非本案审理的范围，原告辩称亦无法免除其应负责任，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 原告虽称其公某安监员缪某已取得安全培训合格证书，但镁铝粉的特性不属于缪某应掌握的知识。本院认为，本案审理的是被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告缪风标作出的行政处罚是否正确，缪某并非本案当事人，原告就此提出的异议不属于本案的审理范围，本院对该异议不予采纳。 原告虽称其所在公某日常回收对象为含钢铁的常见普通某某金电器，并不具备经营危险品镁铝粉的条件，且园区管委会亦未制定相应管理制度，致使原告及所在公某发现不明物体时，不能及时上报，本院认为原告缪风标未认真履行安全生产管理职责的事实清楚，原告上述辩称无法免除其在该起事故中应负责任，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 原告虽称，根据最高人民法院［2010］行他字第12号批复，未履行安全生产教育和培训义务不是发生事故直接原因的，安监部门不能对事故单位处以处罚。本院认为，最高人民法院［2010］行他字第12号批复是对安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚所作的答复，原告所在公某并非运输企业，该起事故并非道路交通安全事故，该批复与本案无直接关联性，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 综上所述，被告宁波市××区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，并在作出行政处罚决定前，履行了告知等程序，符合相关法律规定。但在行政处罚决定中未对认定违法事实所适用的证据进行分析认定，程序存在瑕疵，本院就此予以指正，但该瑕疵并未对原告的实体权利义务造成损害。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华某某共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 驳回原告缪××要求撤销被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（已预交），由原告缪××负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁某市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁某市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁某市财政局非税资金专户，开户银行：宁某市中国银行营业部，账号376658348992；如通过邮政汇款，收款人为宁某市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。 审 判 长 于 广 学 审 判 员 陈 新 良 人民陪审员 徐 明 霞 二〇一三年八月十六日 本件与原本核对无异 代书 记员 蒋盛吉 |
