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宁某市镇海区人民法院 行 政 判 决 书 （2013）甬镇行初字第19号 原告宁波市××再××司，住所地浙江省宁波市××区后海塘××路（再生资源加工园区）。 法定代表人缪××。 委托代理人孟××。 委托代理人陆××。 被告宁波市××区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波市××区××号。 法定代表人岑××。 委托代理人卢×。 委托代理人史××。 原告宁波市××再××司不服被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］4号行政处罚决定的行政行为，于2013年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月23日受理后，于2013年5月28日向被告宁波市××区安全生产监督管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年7月17日公开开庭审理了本案。原告缪××委托代理人陆××、孟××，被告宁波市××区安全生产监督管理局委托代理人卢×、史××到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］4号行政处罚决定，该决定查明原告宁波市××再××司未对从业人员进行有效的安全生产教育培训，导致作业人员安全意识淡薄；违规搭建宿某和钢棚，致使发生火灾后，公司的内部工作人员撤离和应急救援工作无法有效实施，对事故发生造成的后果负有管理责任。该决定认为原告宁波市××再××司的以上行为违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》相关规定，鉴于原告违法行为的后果较为严重，社会影响较大，决定对原告宁波市××再××司处以罚款人民币壹拾捌万元的行政处罚。 被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年6月7日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.鉴定文书21份以及杨春辉住院病历、常住人口登记卡各1份，用以证明2012年8月1日，王某某在宁波市××再××司发生的火灾中死亡以及19人在该起火灾中受伤的事实；2.火灾现场照片以及火灾损失清单，用以证明宁波市××再××司报称在该起火灾中直接损失达9 048 862.1元的事实；3.宁某市公安消防支队于2012年8月27日出具的甬公消火认字［2012］第0003号火灾事故认定书，用以证明该起火灾的起火部位、起火点以及火灾成因的事实；4.缪××、林贫坚、包仁土、缪某、黄某某、潘桂学、刘家军、陈某等人询问笔录共13份，用以证明原告缪××作为单位主要负责人，未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单某某全生产工作，未及时消除安全生产隐患的事实；5.宁波市××再××司与宁某市镇海金属园区管理委员会签订的消防安全责任状、宁某嘉吉再生金属有限公司与宁波市××再××司签订的租赁合同、宁某嘉吉再生金属有限公某某业法人营业执照、宁某嘉吉再生金属有限公司法定代表人身份证各1份，用以证明宁波市××再××司未尽安全管理义务，违反安全生产规章制度、操作规程不健全的事实；6.镇海区人民政府一般事故事故调查报告延长提交申请表、镇海区人民政府一般事故事故调查报告审批表、镇海区人民政府事故调查报告各1份，用以证明事故调查报告已于2012年11月12日审批通过以及该事故调查报告建议被告对原告进行行政处罚的事实；7.（镇）安监管立［2012］29号立案审批表，用以证明被告对原告的违法行为进行立案调查的事实；8.行政处罚集体讨论会议记录以及处罚建议表，用以证明被告经集体讨论后一致决定对原告处以罚款18万元的事实；9.（镇）安监管听告［2012］29号行政处罚听证告知书及送达回执各1份，用以证明被告告知原告听证权利的事实；10.行政处罚听证申请书、授权委托书以及浙江中行律师事务所公函、听证会通知书、听证会签到表、申辩意见、听证会笔录以及听证会报告各1份，用以证明被告依原告申请依法组织听证的事实；11.案件处理呈批表以及行政处罚决定书各1份，用以证明被告对原告作出处罚决定的事实；12.罚款催缴通知书、缓交罚款申请书、延期（分期）缴纳罚款审批表、延期（分期）缴纳罚款批准书、文书送达回执各1份，用以证明宁波市××再××司向被告提出延期缴纳罚款申请，被告予以批准的事实。 原告宁波市××再××司起诉称：原告宁波市××再××司系一家从事再生金属回收再利用的企业，废金属拆解、分类的作业地点在钢棚下。2012年7月底，从国外进口的一批废五金电器经海关、商检检查放行后运至公司甲，因该批货物中的黑色煤饼物品不知为何物，原告将其堆放在钢棚外。2012年8月1日，黑色煤饼状物品突然自燃引发火灾，被告认为原告对事故发生负有管理责任对原告处以罚款。原告认为被告作出的行政处罚决定依据不足，认定事实及适用法律错误。1.原告作业地点在钢棚下，而该批货物放置在钢棚外，公司根本没有对其进行拆解和分类的意图，没有将其投入生产的打算，该火灾事故不应认定为生产经营过程中发生的事故。2.根据宁某市公安局消防支队出具的火灾认定书，镁铝粉自燃是造成该起事故的根本原因，原告对该起事故的发生不负有任何责任。3.原告从国外进口的固体废物为含钢铁的普通某某金电器，并非镁铝粉等危险品。原告购买的上述货物在从宁某入关时，海关和商检部门已对其进行检查、检验，均未发现上述货物中含有危险品。4.镁的特性也不是原告单某某监员所应掌握的安全生产知识，原告单某某监员通过努力学习，已取得安全培训合格证书，但各项培训中，均未传授过有关镁铝粉的安全知识，公司安监员并不了解镁铝粉的特性。5.原告日常回收对象为含钢铁的常见普通某某金电器，原告及公司均从未接触过镁铝粉，不具备经营危险品镁铝粉的条件。6.园区管委会对进口不符合环保许可证要求的废金属未制定相应的管理制度，致使原告及所在公司发现本案不明物体时，不能向园区及其他部门及时上报。7.根据最高人民法院［2010］行他字第12号答复，未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相某某输企业实施行政处罚不妥，本案中，即使原告的安全生产教育存在疏漏之处及原告存在违法搭建宿某及磅房等违法事实，被告对原告进行处罚亦属于适用法律错误。综上所述，原告认为该火灾事故并非生产安全责任事故，而是无法预见的意外事件，被告对原告处以的处罚依据不足，适用法律错误，故请求法院撤销被告作出的（镇）安监管罚［2013］第4号行政处罚决定书。 原告宁波市××再××司在举证期限内向本院提供了下列证据：1.买卖合同及进口增值税专用缴款书各1份，用以证明原告所在公司向国外厂家购买的标的物为含钢铁的废五金电器，而非危险品镁铝粉的事实；2.运往中国的废物原料装运前检验证书，用以证明含有起火物的货物未发现禁止物或有害物质以及放射性未超过标准规定的事实；3.火灾事故认定书，用以证明镁铝粉自燃是造成本次火灾事故中人员伤亡和财产损失的直接原因和根本原因；4.照片72张，用以证明货物经过海关、商检检验的事实；5.资格证书，用以证明原告所在公司职员具备安全生产任职资格以及镁的特性并非安监员应当掌握安全生产知识的事实；6.［2010］行他字第12号答复，用以证明行政处罚决定适用法律错误的事实；7.（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书以及甬安监复决字［2013］002号行政复议决定书各1份，用以证明被告作出的行政处罚决定经复议被维持的事实。 被告宁波市××区安全生产监督管理局辩称：1.原告宁波市××再××司未对从业人员进行有效的安全生产教育培训，导致作业人员安全意识淡薄，违规搭建宿某和钢棚，致使火灾发生后，公司内部的人员撤离和应急救援工作无法有效实施，应对事故发生造成的后果负有管理责任，原告上述违法行为违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定。2.原告宁波市××再××司的违法事实清楚。原告未对从业人员进行有效的安全生产教育培训，导致作业人员安全意识淡薄，违规搭建宿某和钢棚，致使火灾发生后公司的内部工作人员撤离和应急救援工作无法有效实施。原告认为该起事故不是在生产经营过程中发生的，且镁铝粉自燃原告无法预见，被告认为，所谓的生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，原告将生产经营的内涵仅局限于员工的具体劳作过程，存在偷换观念之嫌。镁铝粉在一定条件下可自燃，即使原告之前不清楚，但在案发当天10点多时，公司负责安全的管理人员收到检验传真后应当知道并采取相应措施，但其直至当天下午方与单位负责人做了简单告知，也未采取任何安全防范某施，以致下午4点多还有员工在旁边烧电焊，该起事故是原告安全管理不到位所造成的，是安全管理流于形式的结果。此外，原告虽声称自己已经认真落实了安全生产教育工作，但从案发当天电焊工以及包仁土的询问笔录中可见，电焊工动火并无动火审批程序，动火现场仅放一桶水作为安全防范某施，不知道也没有人和他讲过单位的安全生产管理制度。而原告单位法定代表人缪××在询问笔录中更是坦言没有受过安全生产教育也没有组织公司员工进行安全教育。其他员工的询问笔录也印证了原告的安全管理流于形式的事实。3.被告在对原告进行行政处罚过程中，依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、行政处罚集体讨论、处罚以及听证告知等程序，并依法组织了听证，出具了听证报告，行政处罚完全按照法定程序进行。综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处罚程序合法，请求人民法院依法维持被告作出的行政处罚决定。 经庭审质证，原告对被告提供的证据2提出异议，认为该组证据中的现场照片来源不明，并非依法取得，本院认为该组照片用以证明火灾发生时间及地点的事实，原告对该组证据用以证明的事实亦予以确认，本院对该组证据的真实性及关联性予以确认。 原告对被告提供的证据4提出异议，认为询问笔录并非事故调查组成员依法调查形成，记录询问笔录的执法人员不具备事故调查组成员的身份，询问笔录不具有合法性，且该组询问笔录可证明原告注重安全生产管理及原告向国外购买的标的物并非镁铝粉的事实，对证据4中黄某某的询问笔录的真实性提出异议，认为黄某某与原告并无劳动合同关系，对证据4中陈某的询问笔录提出异议，认为原告搭建办公宿某曾得到出租方领导同意而并非原告私自搭建。本院认为，被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员于2012年11月21日对原告单位法定代表人缪××所作的询问笔录可证明原告未对从业人员进行有效的安全生产教育培训及原告在场地内搭建员工宿某、地磅用房的事实；于2012年12月6日对安某某缪某所作的询问笔录可证明原告组织新员工进厂培训主要方式是发放培训资料的事实；于2012年11月27日对宁某嘉吉再生金属有限公司丁部副经理陈某所作的询问笔录可证明原告搭建员工宿某等的事实；以上三份询问笔录由被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员在行政处罚立案后对当事人进行询问取得，询问内容得到当事人的签字确认，并根据（镇）安监管罚［2013］5号行政处罚决定书，上述三份询问笔录作为行政处罚决定的主要证据，该三份询问笔录具有真实性、合法性、关联性，本院对该三份询问笔录予以确认。证据4中的其他询问笔录系被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员立案前由其他单位调查取得，并非被告宁波市××区安全生产监督管理局按照法定程序在立案后调查取得，上述询问笔录仅是作为被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告违法行为是否予以立案的参考，不能在本案中作为认定被告所作出的行政处罚决定是否合法的直接证据，本院对证据4中的其他询问笔录不予确认。 原告对被告提供的证据6提出异议，认为事故调查报告的作出时间已超过法律规定的自事故发生之日起60日内，事故调查组成员组成不合法，事故调查报告并非由事故调查组成员签字确认，该事故调查报告的形成无调查笔录及相关证据予以证实；本院认为，该事故调查报告及批复形成于被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告的违法行为立案前，亦并非被告宁波市××区安全生产监督管理局行政执法人员在行政处罚案件立案后调取，根据（镇）安监管罚［2013］4号行政处罚决定书，该事故调查报告及批复未作为被告作出行政处罚决定的依据，证据6与本案无直接关联性，本院对该组证据不予确认。 原告对被告提供的证据12的真实性未提出异议，但认为该组证据与本案无直接关联性，本院认为，证据12用以证明的事实与被告作出的行政处罚决定是否合法并无直接关联性，本院对该组证据不予以确认。原告对被告提供的其他证据的真实性未提出异议，本院对原告无异议的其他证据真实性、关联性予以确认。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1提出异议，认为该证据与本案不具有关联性；对原告提供的证据6、证据7及证据8提出异议，认为上述证据与本案无关联性。本院认为，原告提供的证据1无法证明原告在该次事故中不存在违法行为，该证据与本案无关联性，本院不予确认；原告提供的证据6及证据7系用以证明原告单某某监员具有任职资格及镁的特性并非安监员应掌握的安全生产知识的事实，但安监员具有任职资格与原告不存在违法行为无直接关系，且根据证据6及证据7亦无法得出镁的特性并非安监员应掌握的安全生产知识的事实，本院对上述证据不予确认；原告提供的证据8系最高人民法院对安监部门是否可适用相关法律对道路交通安全问题予以行政处罚的答复，原告所在公司并非道路交通运输企业，该证据与本案不具有直接关联性，本院对该证据不予确认。本院对被告无异议的原告提供的其他证据予以确认。 经审理查明，2012年8月1日下午，堆放在宁波市××再××司××东侧的货物发生自燃，起火的堆垛与磅房距离近，导致磅房二楼办公室人员难以逃生，堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，致使人员受伤，该次火灾事故共造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤。原告单位法定代表人缪××未对员工组织过安全检查。原告宁波市××再××司未经批准在场地内搭建员工宿某、地磅用房，被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］4号行政处罚决定书，决定对原告宁波市××再××司处以罚款18万元。原告宁波市××再××司对该行政处罚决定不服，向宁某市安全生产监督管某某申请行政复议，宁某市安全生产监督管某某于2013年5月3日作出甬安监复决字［2013］001号行政复议决定，维持被告作出的行政处罚决定。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款及第九十四条规定，被告宁波市××区安全生产监督管理局作为本区域内安全生产监督管理部门具有对原告宁波市××再××司违法行为进行处罚的法定职责。 根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年11月21日对原告单位法定代表人缪××所作的询问笔录，缪××未对员工组织过安全检查，原告宁波市××再××司未针对不明物体建立相应的安全管理制度和有效的防护措施，在厂区内未经批准添加地磅用房及员工宿某；根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年12月6日对缪某所作的询问笔录，缪某为公司专职安某某，新员工进厂进行培训主要是通过发放资料完成；根据被告宁波市××区安全生产监督管理局于2012年11月27日对宁某嘉吉再生金属有限公司工作人员陈某所作的询问笔录，原告宁波市××再××司在与宁某嘉吉再生金属有限公司签订租赁合同后，搭建员工宿某、地磅用房及仓库钢棚；综合以上证据所证明的事实，被告宁波市××区安全生产监督管理局认定原告宁波市××再××司对事故的发生负有管理责任的事实清楚，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》的规定对原告进行处罚并无不当。 原告虽称其将所购买的货物运至公司并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非具体生产作业内容，原告并无将不明物体投入生产的打算，该次火灾事故并非生产经营过程中发生的事故。本院认为，生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动总称，并不应仅仅局限于废旧金属的拆解工作，原告作为从事废旧金属回收利用的企业，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，其生产经营活动全过程均属《中华人民共和国安全生产法》调整范围。 原告虽称根据宁某市公安局消防支队出具的火灾认定书，镁铝粉自燃是造成该起事故的根本原因，原告对该起事故的发生不负有任何责任。本院认为，事故发生根本原因虽为镁铝粉自燃，但根据《中华人民共和国安全生产法》第三十四条第二款规定，生产经营场所和员工宿某应符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿某的出口，甬公消火认字［2012］第0003号火灾事故认定书分析认定废金属堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，在翻墙过程中高处跳落，致使人员受伤，原告宁波市××再××司对火灾发生后人员无法紧急疏散负有责任。 原告虽称其所在公司购买的货物从宁某入关时，海关、商检等部门并未发现货物中含有危险品。本院认为海关、商检等部门在该起事故中是否负有责任并非本案审理的范围，原告辩称亦无法免除其应负责任，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 原告虽称其公司安监员缪某已取得安全培训合格证书，但镁铝粉的特性不属于缪某应掌握的知识。本院认为，镁铝粉特性不属于缪某应掌握的知识，原告并未提供充分证据予以证明，且本案审理的是被告宁波市××区安全生产监督管理局对原告作出的行政处罚是否正确，缪某并非本案当事人，原告就此提出的异议不属于本案的审理范围，本院对该异议不予采纳。 原告虽称其日常回收对象为含钢铁的常见普通某某金电器，并不具备经营危险品镁铝粉的条件，且园区管委会亦未制定相应管理制度，致使原告发现不明物体时，不能及时上报，本院认为原告宁波市××再××司对该起事故发生负有管理责任的事实清楚，原告上述辩称无法免除其在该起事故中应负责任，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 原告虽称，根据最高人民法院［2010］行他字第12号批复，未履行安全生产教育和培训义务不是发生事故直接原因的，安监部门不能对事故单位处以处罚。本院认为，最高人民法院［2010］行他字第12号批复是对安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚所作的答复，原告所在公司并非运输企业，该起事故并非道路交通安全事故，该批复与本案无直接关联性，原告就此提出的异议，本院不予采纳。 综上所述，被告宁波市××区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，并在作出行政处罚决定前，履行了告知等程序，符合相关法律规定。但在行政处罚决定中未对认定违法事实所适用的证据进行详细列明，并进行分析认定，程序存在瑕疵，本院就此予以指正，但该瑕疵并未对原告的实体权利义务造成损害。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 驳回原告宁波市××再××司要求撤销被告宁波市××区安全生产监督管理局于2013年1月29日作出（镇）安监管罚［2013］4号行政处罚决定的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（已预交），由原告宁波市××再××司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁某市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁某市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁某市财政局非税资金专户，开户银行：宁某市中国银行营业部，账号376658348992；如通过邮政汇款，收款人为宁某市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。 审 判 长 于广学 审 判 员 陈新良 人民陪审员 徐明霞 二〇一三年八月十六日 本件与原本核对无异 代书 记员 蒋盛吉 附：本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国安全生产法》 第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。 第五条生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。 第九条国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。 国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。 第十七条生产经营单位的主要负责人对本单某某全生产工作负有下列职责： （一）建立、健全本单某某全生产责任制； （二）组织制定本单某某全生产规章制度和操作规程； （三）保证本单某某全生产投入的有效实施； （四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患； …… 第三十四条生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿某在同一座建筑物内，并应当与员工宿某保持安全距离。 生产经营场所和员工宿某应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿某的出口。 第八十一条生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。 生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。 生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。 第九十四条本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。 二、《生产安全事故报告和调查处理条例》 第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款； （二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款； （三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款； （四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。 三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）起诉被告不作为理由不能成立的； （二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的； （三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的； （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 |
