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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行再终字第17号 申请再审人（一审原告，二审上诉人）：琼海市大路镇马寨村民委员会山村村民小组。 法定代表人：刘忠强，该村民小组组长。 委托代理人：陈升，琼海市中心法律事务所法律工作者。 委托代理人：刘少山，该村民小组村民。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）：琼海市人民政府。 法定代表人：符宣朝，市长。 委托代理人：李斯贤，琼海市国土环境资源局干部。 原审第三人：琼海市大路镇马寨村民委员会竹湖四村民小组。 法定代表人：陆宇侠，该村民小组组长。 委托代理人：王振蕃，琼海市交通局干部。 申请再审人琼海市大路镇马寨村民委员会山村村民小组（简称山村村民小组）与被申请人琼海市人民政府（简称琼海市政府）及原审第三人琼海市大路镇马寨村民委员会竹湖四村民小组（简称竹湖四村民小组）土地权属处理决定纠纷一案，原海南省海南中级人民法院（简称原海南中院）于2005年7月16日作出（2005）海南行初字第93号行政判决。山村村民小组不服上诉至本院。2005年12月7日，本院作出（2005）琼行终字第143号行政判决（简称原判决），已发生法律效力。山村村民小组不服，向本院申请再审。2010年11月29日本院作出（2010）琼行监字第173号行政裁定，决定再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2011年2月25日公开开庭审理了本案。申请再审人山村村民小组的法定代表人刘忠强，委托代理人刘少山、陈升，被申请人琼海市政府的委托代理人李斯贤，原审第三人竹湖四村民小组的法定代表人陆宇侠及委托代理人王振蕃等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2005年3月1日，山村村民小组不服琼海市政府作出的海府[2004]51号《关于竹湖四村民小组与山村村民小组土地权属争议的处理决定》（简称[2004]51号决定），向原海南中院提起诉讼，请求撤销市政府作出的[2004]51号决定，确认争议地为山村村民小组所有。理由为：一、其持有1953年琼东县人民政府发给刘昌照家人的《土地房产所有证》，该证在四至范围处记载有“南至刘姓南斜坡”，可以证明“南斜坡”处的土地所有权人姓刘，而竹湖四村民小组没有人姓刘。因该证据在1962年农村公社化运动后失去法律效力，一般人都没有保存，但是作为公文，琼海市政府应有留底存档。故对争议地当年的权属，琼海市政府一查便知。二、琼海市政府在作出被诉具体行政行为时负有举证责任，应主动提供1953年琼东县人民政府发放的《土地房产所有证》作为事实根据，而不能将举证责任加到原告一方。三、在争议地之一的新屋六处，尚存刘氏祠堂遗址和山村村民小组村民蔡桂花家的宅基地遗址，可以证明争议地原属山村村民小组所有。 琼海市政府辩称，一、争议地不在1953年琼东县人民政府发给刘昌照家人的《土地房产所有证》范围内，该证只能证明范围内的土地所有权归属，不能证明范围外的土地也归其所有。二、土地权属争议中，举证责任由争议各方负担，琼海市政府根据双方的证据进行调查确认，不负证明争议地权属的举证责任。三、原告曾在政府的调查笔录中承认新屋六的土地自1962年由第三人耕种至今，琼海市政府据此将该地使用权确权给第三人，并无不当。四、在琼海市政府确权及海南省人民政府复议时，原告均未能提供证明争议地为其所有的证据，而第三人却能提供1984年与马寨村民委员会林场合作造林的《合同书》、琼海市大路镇人民政府与其签订的《承包合同书》、原告承认及其他知情人证明争议地由第三人耕种的证人证言等证据，故市政府将该地使用权确权给第三人有根据，合法公正。请求法院维持[2004]51号决定，依法驳回原告的诉讼请求。 原审第三人竹湖四村民小组述称，一、争议地不在1953年琼东县人民政府发给刘昌照家人的《土地房产所有证》四至范围内，该证不能证明范围外的土地也归其所有。二、原告无权要求琼海市政府承担证明争议地为其所有的证明责任。三、新屋六的土地自1962年由第三人耕种至今，原告所说的宅基地、祠堂遗址等不能证明该地为其所有。 一审判决查明，争议地坐落于大路镇马寨村委会行政辖区内，其中南斜坡38亩，新屋六31亩，丛角24亩。山村村民小组提供了刘永安等5户农民持有的位于杀鸭姆坡的《土地房产所有证》，该证有破损，地名一栏及东边记载无法辨认，南至坡建行，西至园科沟，北至石姆宅，面积为荒地60亩。刘昌照的《土地房产所有证》已破损，东至一栏无法辨认，南至刘姓南斜坡边，西至山村刘永秋田，北至拖舟坡圯。琼海市政府及竹湖四村民小组对刘昌照的土地证提出异议。争议地在1984年至发生争议前由竹湖四村民小组以带地入股形式与马寨大队林场合股营造中央林，各方当事人对此表示认可。2004年4月26日琼海市政府作出[2004]51号决定后，山村村民小组不服，向海南省人民政府申请行政复议。2004年12月17日，海南省人民政府作出复决字[2004]126号行政复议决定，维持了琼海市政府的[2004]51号决定。山村村民小组不服，向原海南中院提起行政诉讼。 一审判决认为，本案被诉的具体行政行为系琼海市政府作出的[2004]51号决定。首先，争议地在“土改”、“四固定”时均未确定给任何农村集体经济组织。山村村民小组提供了刘永安等5户村民持有的位于杀鸭姆坡的《土地房产所有证》，经核对，该土地不在争议地范围内。山村村民小组提供的刘昌照的《土地房产所有证》不能作为本案定案的依据，其理由有二：一是上述《土地房产所有证》破损，琼海市政府及竹湖四村民小组有异议，在无其他证据佐证的情况下，不予认定；二是仅凭该证登记的“南至刘姓南斜坡”字样，而无其他证据印证，亦无法确认争议地归山村村民小组集体所有。综上，琼海市政府将争议地确定为国有是正确的。其次，从争议地的使用情况看，争议地由竹湖四村民小组于1984年以带地入股的方式与原马寨大队林场共同营造中央林至发生争议前，这是诉讼各方当事人无异议的事实。琼海市政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条和《海南省确定土地权属若干规定》第八条第三款的规定，将争议地确定为国有，并将其使用权确认给竹湖四村民小组是正确的。山村村民小组以其村民刘永安等人的土地登记凭证主张争议地所有权，没有事实和法律依据。琼海市政府作出的[2004]51号决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。关于山村村民小组提出的确认争议地所有权的请求，根据我国现行土地法律规定，土地确权是县级以上人民政府的法定职责，此项请求不属于人民法院管辖，故依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持被告琼海市人民政府作出海府[2004]51号《关于竹湖四村民小组与山村村民小组土地权属争议的处理决定》；二、驳回山村村民小组请求确认争议地归其所有的诉讼请求；三、案件受理费100元人民币由山村村民小组负担。 山村村民小组不服，提出上诉称，一、该村村民刘昌照持有的《土地房产所有证》上记载拖船埇的土地四至范围中，南至刘姓南斜坡，因为附近只有该村有刘姓村民，至少可以证明，南斜坡的38亩土地应归山村村民小组所有。二、据说1953年“土改”时曾颁发过土地证，由于年代久远已灭失。从常理说，政府应该有该证的存根。山村村民小组提供的证据，显然优于琼海市政府和竹湖四村民小组的证据。三、新屋六的土地上目前尚存刘氏祠堂遗址一处，山村村民蔡桂花家宅基地遗址一处，村中祠堂属于公共用地，不管是否有房产证，都是属山村村民小组所有。 琼海市政府答辩称，一、争议双方都未能提供证明争议地为集体土地的有效证据，琼海市政府将其确定为国有土地是正确的。二、刘昌照持有的《土地房产所有证》的四至范围不在争议地内，争议地是坡地，面积93亩，而该证登记的是水田，面积仅为2.333亩，以此主张争议地的权属无理由。三、国土资源部《土地权属争议处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负举证责任，应当及时向负责处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”在处理土地争议中的举证责任在争议双方当事人，而不在于政府，山村村民小组把举证责任推给政府没有法律依据。本案中，从争议地的使用情况看，竹湖四村民小组对该争议地的使用证据更有优势，而山村村民小组没有使用该争议地的证据。综上，请求二审法院维持琼海市政府作出的[2004]51号决定和一审判决。 竹湖四村民小组答辩称，刘昌照的土地证只能证明水田的四至，不证明南斜坡地的权属。竹湖四村民小组从1962年开始耕作新屋六的土地，种植橡胶、胡椒、林木等经济作物至今，山村村民小组从未在该地上耕作，现在又以老宅基地、祠堂遗址来主张土地权属，没有法律依据。因争议地纠纷已七年之久，山村村民小组一直提不出证据，只是以推测来主张土地所有权，市政府作了大量的调查取证和调解工作，依法作出的[2004]51号决定正确，请求法院予以维持。 二审判决认为，根据现有的证据，不能证明“土改”和 “四固定”时曾给争议双方颁发土地所有权证。新屋六的土地，从1962年即由竹湖四村民小组耕作，种植橡胶、胡椒、林木等经济作物至今，其他土地从1984年至发生纠纷，一直由竹湖四村民小组以带地入股方式与原马寨大队林场营造中央林。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条和《海南省确定土地权属若干规定》第八条第三款规定，琼海市政府将争议地确定为国家所有，使用权属竹湖四村民小组，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决维持琼海市政府[2004]51号决定是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共计200元由上诉人山村村民小组负担。 二审判决作出后，山村村民小组仍不服，向本院申请再审称，一、竹湖四村民小组与原马寨林场于1984年签订的带地入股《合同书》系伪造，不能作为市政府[2004]51号决定及原判决的依据。二、该村村民刘昌照持有的《土地房产所有证》上记载拖船埇的土地四至范围中，南至刘姓南斜坡，因为附近只有该村有刘姓村民，至少可以证明，南斜坡的38亩土地应归山村村民小组所有。三、新屋六的土地上目前尚存刘氏祠堂遗址一处，山村村民蔡桂花家宅基地遗址一处，村中祠堂属于公共用地，不管是否有房产证，都属山村村民小组所有。四、琼海市大路镇政府与竹湖四个村民小组于1997年签订的《协议书》核定的七星岭、行岭不在本案争议地范围内。据此，山村村民小组认为土地并非为国有，应为该村民小组集体所有，请求撤销原判决及市政府[2004]51号决定。 琼海市政府答辩称，争议土地系国有土地，这一点各方在政府确权及原审时均无异议，政府有权决定将使用权交哪方村小组使用。争议发生后，琼海市政府派员多次调查核实，之所以将争议地交由竹湖四村民小组使用，是综合考虑了各方当事人对该地的使用历史、使用习惯及使用现状、争议地距离村庄的远近、各村小组人均土地多少、生产秩序的稳定等各方面的因素。虽然琼海市政府作出权属处理决定时所查证的证据中的《合同书》是当事人伪造，但现在竹湖四村民小组又提供了新发现的《合同书》，虽然真实性难以确定，但琼海市政府作出[2004]51号决定是依据多方面的证据及事实作出的，单凭对《合同书》真实性的质疑不能否定带地入股的事实，也不足以推翻原处理决定。争议地距竹湖各村民小组最近仅50米，而距离山村村民小组有近一公里，且山村村民小组人均林地8亩，而竹湖四个村民小组人均坡地（包括园地及林地）不足1亩。琼海市政府仍然认为其对本案争议地的权属处理决定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，请求予以维持。 第三人答辩称，竹湖村四个村民小组与原马寨林场于1984年签订的带地入股《合同书》是他们伪造的，但事出有因。竹湖四个村民小组与原马寨林场于1984年签订合同带地入股营造中央林是确定的事实，《合同书》原件一直由村民陆志浩保管，由于不慎遗失，为了证明带地入股的事实，竹湖村的村小组组长就商量补签了合同。判决生效后，陆志浩家人在家中又找到了1984年签订的《合同书》原件三份。琼海市政府作出[2004]51号决定是依据多方面的证据及事实作出的，单凭对《合同书》真实性的质疑不能否定带地入股的事实，也不足以推翻原处理决定。 本院经再审查明，山村村民小组对原判决认定事实的主要证据存在异议，认为原判决不应该采信竹湖村四个村民小组与马寨林场签订带地入股的《合同书》等证据。琼海市政府及第三人对原判决认定的事实没有异议。对各方当事人没有异议的事实，本院予以确认。 本院再审中，山村村民小组提交了两份新证据：一、琼海市公安局作出的《不予处罚决定书》五份，证明竹湖四个村民小组的组长周理强、林明景、陆宇义、冯启先和马寨林场会计陆志广共同伪造马寨林场公章，又用伪造的公章伪造了1984年竹湖村与马寨林场带地入股的合同；二、周焕然的证人证言一份，证明在琼海市政府确定争议地权属过程中，竹湖村的四位村小组组长及马寨林场会计陆志广串通三位村民，在政府工作人员的指使授意下，出具了内容不真实的证明材料。琼海市政府质证意见为，五份《不予处罚决定书》是真实的，但不能否认1984年竹湖四个村小组带地入股的事实；周焕然的证言不可靠，内容不真实。第三人质证意见为五份《不予处罚决定书》只能证明当时为了补签带地入股的合同书而造假，不能否认1984年竹湖四个村小组带地入股的事实；周焕然的女儿嫁到山村村民小组，是利害关系人，其本人曾几次作证，内容自相矛盾。 琼海市政府提交了三份新证据，即竹湖二、竹湖三、竹湖四村民小组与马寨林场签订带地入股的《合同书》原件，证明争议地自1984年由竹湖四村民小组带地入股营造中央林的事实。山村村民小组认为以上三份证据不是真实的，没有证明力；根据当年的实际情况，林场与其他村签订的合同中约定的期限多为二十年，该三份合同中记载的期限为三十年，“三”字是由“二”字涂改而成。第三人对该三份《合同书》原件无异议。 第三人向法庭提交了十一份证据，即竹湖二、竹湖三、竹湖四村民小组与马寨林场签订带地入股的《合同书》原件；一份琼海市国土局干部出具的证人证言，证明当时承办此案中无串供、诱供的情况；证人冯启先、周理强、陆宇义等出具的七份证人证言，证明当时只是补签，没有串通伪造带地入股的《合同书》。山村村民小组认为三份《合同书》原件不是真实的，没有证明力；琼海市国土局干部自己证明自己没有违法行为，不具备证明效力；七份证人证言中的证人当年都是串通在一起的，参与了伪造行为，也不能自证清白。琼海市政府对第三人出具的证据均无异议。 山村村民小组向本院提交了要求鉴定三份《合同书》原件签订时间及所盖公章真伪的申请，其全部申请鉴定内容共三项：一、三份合同书上的字迹为何年书写？二、合同书上的印泥是哪一年所盖？三、盖有公章的合同上的公章是否伪造？本院组织各方当事人共同选定司法部司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心为鉴定人，鉴定比对的样本共两份，即山村村民小组提供的签订于1984年的岭脚乡合同书原件一份及在琼海市农林局调取的《造林合同手册》原件一份。该鉴定中心作出鉴定结论：一、无法判断检材三份《合同书》上手写字迹的书写时间；二、无法判断检材3（竹湖三村民小组与马寨林场所签订的《合同书》）上“琼海县大路区马寨林场”印文的盖印时间；三、检材3上“琼海县大路区马寨林场”印文与样本印文是同一枚印章。同时，鉴定机构还说明，三份检材上的印刷字迹与样本1（岭脚乡合同书）为同版印刷，三份检材所用的纸张与样本1的纸张在色泽、光谱特性上并无差异。 本院认为，本案的争议焦点是琼海市政府在作出被诉具体行政行为时事实和法律依据是否充分，程序是否合法。经查明，琼海市政府在作出[2004]51号决定时，共附列了十九份证据。带地入股《合同书》并非确定权属纠纷的主要证据。鉴定机构虽无法判断被申请人及第三人提交的三份《合同书》上手写字迹的书写时间及印文的盖印时间，但明确检材3上“琼海县大路区马寨林场”印文与样本印文是同一枚印章。该结论并未支持申请再审人认为该证据为伪造的观点，没有否定被告及第三人主张的合同为1984年签订的事实。同时，鉴定机构还说明，三份检材上的印刷字迹与样本1为同版印刷，三检材所用的纸张与样本1的纸张在色泽、光谱特性上并无差异。这一分析加大了该合同为1984年签订的可能性。除竹湖四村民小组与马寨林场带地入股《合同书》外，还有竹湖四村村民小组林明景的询问笔录两份、陆宇昌的询问笔录一份，山村村民小组刘忠洪、刘忠和、刘少山、刘永辉的询问笔录各一份，土地权属纠纷调解记录一份，《土地房产所有证》持有人刘永安的询问笔录一份，大路镇政府与竹湖四村民小组签订的《协议书》一份，《竹湖四个村小组向市国土局叙述争议地耕作情况》一份，另有马寨村民委员会书记、会计、知情人、老干部及山村村民代表等人的证明材料和调查笔录。山村村民小组提交的琼海市公安局作出的五份《不予处罚决定书》是真实的，虽可证明时任竹湖四个村民小组的组长周理强、林明景、陆宇义、冯启先和马寨林场会计陆志广为补签1984年竹湖村与马寨林场带地入股合同书而造假，但不能否认争议地从1984年即由竹湖四村民小组耕作使用的事实。同时，琼海市政府及第三人又提交了重新找到的三份《合同书》的原件，虽然其中合同期限的三十年中“三”字有涂改痕迹，但该期限对事实认定无关紧要，没必要去涂改，足以证明争议地从1984年即由竹湖村耕作使用的事实。证人周焕然及第三人提供的证人证言内容反复，前后自相矛盾，本院不予采信。 综上所述，根据目前的证据，不能证明争议地在“土改”和“四固定”时曾经给争议双方颁发土地所有权证。竹湖四村民小组从1962年就在新屋六的土地耕作至今，争议的其他土地从1984年至发生纠纷时，一直由竹湖四村民小组以带地入股方式与原马寨大队林场营造中央林。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条和《海南省确定土地权属若干规定》第八条第三款规定，琼海市政府将争议地确定为国家所有，使用权属竹湖四村民小组，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原判决维持[2004] 51号决定及一审判决正确，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下： 维持本院作出的（2005）琼行终字第143号行政判决。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红菊 审 判 员 蔡少云 代理审判员 赵 晖 二○一一年六月二十二日 书 记 员 代文强 附：本案适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条第（一）项 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》 第七十六条 人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 |
