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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行政判决书 （2011）琼行终字第46号 上诉人（原审原告）吴继炳（又名吴忠秀），男， 1960年4月13日出生，汉族。 上诉人（原审原告）叶桂英，女， 1958年5月20日出生，汉族。 上诉人（原审原告）吴启德，男， 1979年7月25日出生，汉族。 上诉人（原审原告）吴启林，男， 1980年9月20日出生，汉族。 上诉人（原审原告）吴丽巧，女， 1984年11月18日出生，汉族。 上诉人（原审原告）吴丽妙，女， 1986年10月25日出生，汉族。 上列六位上诉人的共同委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。 法定代表人黄嘉琪，该县县长。 委托代理人罗才保，乐东黎族自治县九所镇国土所所长。 原审第三人张树林，男， 1965年6月6日出生，汉族。 原审第三人乐东黎族自治县九所镇九所村委会。 法定代表人张华，该村委会主任。 原审第三人乐东黎族自治县九所镇九所村委会第十四村民小组。 法定代表人吴文周，该村民小组组长。 上诉人吴继炳、叶桂英、吴启德、吴启林、吴丽巧、吴丽妙（以下称吴继炳等六人）因诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人张树林、乐东黎族自治县九所镇九所村委会（以下简称九所村委会）、乐东黎族自治县九所镇九所村委会第十四村民小组（以下简称第十四村民小组）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2010）海南二中行初字第117号行政判决，于2010年12月14日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年2月25日受理后，依法由审判员王鉴担任审判长，与代理审判员赵道远、李贝组成合议庭，于同年3月14日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人吴继炳等六人的诉讼代表人吴继炳、吴启德及其共同委托代理人罗以平，被上诉人乐东县政府的委托代理人罗才保，原审第三人张树林到庭参加诉讼。原审第三人九所村委会、第十四村民小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审判决查明：本案争议地在乐东黎族自治县九所镇“九龙大道”旁，距“九龙大道”主干道15米-31米处。该地位于吴继炳、叶桂英等六人1998年起承包的“一公里园田”范围之内。1998年，乐东县政府为充分发挥西线高速公路的辐射作用，请求海南省人民政府及海南省交通厅将西线高速公路乐东段出口至九所段在既有公路基础上改建为快速道路，即“九龙大道”。海南省发展计划厅于1999年9月9日作出琼计工交[1999]677号《关于西线高速公路九所出口路工程项目的批复》，同意该工程项目立项。1999年12月30日，海南省国土海洋环境资源厅作出琼土海环资函[1999]308号《关于征用土地兴建九所出口路的复函》，经审核并报省政府批准，同意征用九所镇罗马、四所、九所及十所等四个村的集体土地16.733公顷（其中耕地1.5778公顷，园地15.15547公顷）作为兴建九所出口路用地。乐东县政府为筹建该项目，与九所村委会签订了91.74亩耕地的《征（拨）土地协议书》，并将土地补偿款等相关费用发放给九所村委会。2000年4月3日，乐东县政府以乐府函[2000]46号《关于同意九所三角路口至11万伏变压站出口路路段建设规划的批复》（以下简称46号《批复》），同意沿高速公路九所出口路两侧，规划控制红线为距路边各15米，用于设置非机动车道、绿化带、人行道；控制红线外各延伸50米，规划居民住宅用地、公建用地和道路等。乐东县政府考虑到九所地区的发展，将九龙大道九所三角路口至11万伏变电站出口路路段两旁绿化带外的16米交由九所镇政府、九所村委会共同规划。九所镇政府根据46号《批复》以及乐建环字[2000]08号《关于加强九所三角路口至11万伏变压站出口路段规划建设管理的通知》（以下简称08号《通知》），将九龙大道绿化带外延伸16米规划为第一排宅基地，每户居民宅基地144平方米（9米×16米），用于解决九所村38间宅基地拆迁安置住户，余下宅基地以出让方式向外出让。2000年4月15日，张树林向九所镇政府和九所村委会申请购买一处宅基地，九所镇政府同意规划55号宅基地给张树林。同年7月25日，张树林申请办理土地登记。经过地籍调查和权属审核，乐东县政府于2000年8月22日给张树林颁发了九所国用（2000）字第54号《国有土地使用证》（以下简称54号《国土证》）。2010年8月16日，吴继炳收到乐东黎族自治县人民法院送达的《应诉通知书》，得知张树林等人以其侵占土地为由提起了民事侵权之诉。吴继炳等六人遂于2010年9月6日以乐东县政府向张树林颁发54号《国土证》违法为由，提起本案诉讼，请求确认乐东县政府的颁证行为违法，撤销54号《国土证》。 原审判决另查明，吴继炳等六人提交的《土地承包经营权证》记载的发包方是“乐东县九所镇九所村第十四经济合作社”，但加盖的公章却是“乐东黎族自治县九所镇九所村民委员会”。环岛西线高速公路九所出口路建设项目征地，已由乐东黎族自治县土地管理局与九所镇九所村委会签订征地协议，土地补偿费和青苗补偿费已全部发放给九所村委会。吴继炳、叶桂英一家人因对补偿费数额及安置方案有异议，拒绝统一安置和领取补偿款。 原审判决认为：西线高速公路九所出口路工程项目，即九龙大道建设项目，已于1999年12月30日被海南省发展计划厅批准立项。该项目用地包括九所镇罗马、四所、九所、十所等四个村的集体土地共16.733公顷，已报经海南省人民政府审批，该征地审批程序合法。乐东县政府为筹建该项目，与九所村委会签订了91.74亩耕地的《征（拨）土地协议书》，并将土地补偿款等相关费用全部发放给九所村委会，征地行为已经完成。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第五款的规定，乐东县政府对九所镇的总体规划具有审批权限，考虑到九所镇城镇建设需要，乐东县政府同意将九龙大道九所三角路口至11万伏变电站出口路路段两旁绿化带外延伸16米交由九所镇政府、九所村委会共同规划，并不违反法律法规的规定。九所镇政府根据乐东县政府的46号《批复》以及08号《通知》，将九龙大道绿化带外延伸16米规划为第一排宅基地，用于解决九所村38间宅基地拆迁安置住户，余下宅基地以出让方式向外出让。张树林以出让的方式取得第55号宅基地之后向乐东县政府申请登记发证。乐东县政府在其土地管理部门工作人员进行地籍调查、权属审核、注册登记后，给张树林颁发54号《国土证》并无不当。吴继炳等六人认为乐东县政府的颁证行为违法，没有充足的事实根据和法律依据，不予支持。本案争议地在被征用之前属集体所有，吴继炳等六人仅享有土地承包经营权。该地被征用之后九所村委会和第十四村民小组对乐东县政府的征地行为均未提出异议，土地的性质已由集体所有变为国有，吴继炳等六人的土地承包经营权也因土地性质的改变而自动终止。吴继炳等六人称本案争议地不在被征用范围之内，却没有提供相应的证据加以证明，况且，根据土地使用现状和调查结果显示，该地位于九龙大道中段主干道旁，其左右的土地均已被征用转为国有土地，并且已修建永久性住房。当时征地是成片进行的，唯独留下吴继炳一家的承包地不征用不符合常理，故吴继炳等六人有关本案争议地没有被征用的主张，不予采信。吴继炳等六人拒绝领取补偿款和不服从统一安置的行为实质上属于承包地征收补偿费用分配纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项、第二十二条第一款、第二十三条的规定，其合法权益可以通过民事诉讼途径解决。综上，吴继炳等六人请求确认乐东县政府给张树林颁发国有土地使用证的具体行政行为违法，并要求撤销54号《国土证》，没有充足的事实根据和法律依据。遂依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告吴继炳、叶桂英、吴启德、吴启林、吴丽巧、吴丽妙的诉讼请求，案件受理费50元由吴继炳等六人共同负担。 吴继炳等六人上诉称：本案判断颁发给第三人土地使用证这一具体行政行为是否合法的前提是上诉人的承包地是否已被合法的征用，土地性质从集体所有权是否已转为国有土地所有权。一、根据《征（拨）土地协议书》记载，征用九所村老关园地段91.74亩土地，是为九龙大道项目的建设。原审中乐东县政府当庭认可，建设九龙大道的征地是经省国土海洋环境资源厅批准，九所三角路口至11万伏变压站出口路段建设规划为居民住宅用地的征地由乐东县政府批准。原判决却把九龙大道建设征地与乐东县政府在九龙大道两侧规划居民住宅用地、公建用地和道路项目征地两件征地事件混为一谈，认定政府建设九龙大道而征用的土地，包含了九所三角路口至11万伏变压站出口路段建设规划为居民住宅用地等项目用地。这是原判决认定事实方面犯下的最大错误。原判决以乐东县政府有权审批九所城镇建设的总体规划为由，在没有查明其是否依法将征用集体所有的土地转为国有土地的情况下，就判决乐东县政府把上诉人的承包地出让给第三人作为宅基地，以及给第三人颁发宅基地使用证的行政行为合法，理由不成立。上诉人承包第十四村民小组集体所有的土地，必须经过依法征用后才能变更为国有性质并予以转让，但上诉人十余年来一直耕种该地，从未被告知土地已被征用，近三年政府还拨付了农业补贴款。当时政府征用九所村土地时，补偿安置名单中并没有上诉人名字。原审中被上诉人所举的证据无法证明其依法定程序征用了上诉人的承包地。二、被上诉人未经合法征地手续直接将集体所有土地变更为国有土地，涉案土地权属来源有争议，依法不能办理宅基地使用权登记手续。因此，乐东县政府的具体行政行为实体与程序均违法。三、上诉人的承包地是否被政府征用应由政府举证，而不是由上诉人举证，原判决违背了举证责任由被上诉人承担的行政诉讼规定。另外，原判决以“其左右的土地均已被征用转为国有土地，并且已修建永久性住房，当时征地是成片进行的，唯独留下原告的承包地不征用不符合常理”的逻辑推理，断定承包地已被政府征用，违反了我国“以事实为根据”的法制原则。综上，被上诉人的具体行政行为明显违法，请求撤销海南二中行初字第117号行政判决，支持上诉人在一审中的诉求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人乐东县政府答辩称：一、被上诉人颁证行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。涉案土地已经被上诉人征用，并已支付补偿款，其土地性质已转变为国有。上诉人所持有的《农村土地承包经营权证》上指认的地块“一公里园田”与上诉人所说的土地现场四至范围不一致，无法确认“问题土地”是否上诉人的承包地。上诉人从来没有对颁证地进行过经营和使用，从被上诉人颁证后，一直由第三人张树林管理使用颁证土地，上诉人没有在颁证地上从事任何经营管理行为，直至2009年上诉人才对颁证地主张权利。三、被上诉人根据地籍调查查明的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》有关规定，按法定程序给第三人张树林核发《国有土地使用证》，被上诉人的具体行政行为适用法律正确，程序合法。四、上诉人的承包地与颁证地没有任何联系，被上诉人颁证行为没有侵犯上诉人任何合法权利，上诉人不是适格的诉讼主体。五、2000年8月，被上诉人给第三人张树林颁发《国有土地使用证》，第三人张树林自2000年起一直管理使用颁证地直至现今双方才发生争议，且九龙大道自三角路口至变压站出口段两侧被征用并规划为住宅用地是九所镇众所周知的事实。上诉人已知道而且应该知道该颁证行为，但至2010年上诉人才提起诉讼，时间长达10年之久，已明显超过了法定的诉讼时效。综上所述，被上诉人的颁证行为合法，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人张树林述称：一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人九所村委会、第十四村民小组经本院合法传唤，未到庭应诉，亦未提交书面意见。 本院二审查明：吴继炳、叶桂英一家自1998年起承包的九龙大道旁的“一公里园田”3.4亩地中，有一部分被被上诉人乐东县政府征用，并被规划成六块144平方米的国有宅基地，原审第三人张树林取得的宅基地即为其中的一块。本院查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案争议的焦点是乐东县政府向张树林颁发54号《国土证》有无事实和法律依据，程序是否合法。 首先，海南西线高速公路九所出口路，即九龙大道的建设和项目建设用地均经过了海南省人民政府的批准。被上诉人乐东县政府为筹建该项目，经省政府批准征用九所镇罗马、四所、九所及十所等四个村的集体土地16.733公顷，其中与九所村委会签订91.74亩耕地的征地协议，已将征地补偿款等相关费用支付给了九所村委会，已合法完成了对包括本案争议地在内的九所村委会集体所有土地的征用。吴继炳等六位上诉人认为乐东县政府没有依法征用其承包地的上诉理由不成立。另外，本案争议地虽系吴继炳、叶桂英一家的承包经营地，但被征用前属集体所有，该土地的原所有人九所村委会及第十四村民小组对乐东县政府的征用行为并无异议。吴继炳等六位上诉人因未领取征地补偿款和未获安置等，可依法通过民事诉讼途径另行解决。第二，乐东县政府利用上述征用为国有的土地，在九龙大道建设的同时对九所镇进行与九龙大道配套的相关规划建设，并不违反法律法规的规定。之后，九所镇政府根据乐东县政府的46号《批复》和08号《通知》，将九龙大道绿化带外延伸16米规划为第一排宅基地，用于解决九所村38间宅基地拆迁安置住户，余下宅基地以出让方式向外出让，同样不违反法律法规的规定。原审判决关于该问题的认定意见并无不当。第三，原审第三人张树林通过购买获得本案争议宅基地后，向乐东县政府申请登记发证。乐东县政府在其土地管理部门工作人员进行地籍调查、权属审核、注册登记后，给张树林颁发54号《国土证》并无不当。吴继炳等六位上诉人认为原判决没有查明本案集体土地如何被征用为国有，以及乐东县政府将自己的承包地出让给第三人并向第三人颁证违法的意见，没有事实根据和法律依据。 综上，被上诉人乐东县政府给原审第三人张树林颁发54号《国土证》有事实依据和法律依据，颁证程序亦无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。吴继炳等六位上诉人上诉请求撤销原审判决，确认乐东县政府颁发54号《国土证》的行为违法以及撤销54号《国土证》的理由不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人吴继炳、叶桂英、吴启德、吴启林、吴丽巧、吴丽妙共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 鉴 代理审判员 赵道远 代理审判员 李 贝 二O一一年六月二十七日 书 记 员 单 宇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别 处理： （一） 原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳 回上诉，维持原判； …… |
