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新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2011）乌中行终字第14号 上诉人（原审原告）:吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区吐鲁番地区托克逊县胜利路7号。 法定代表人：朱周平，吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司董事长。 委托代理人：石勇利，北京乾坤律师事务所乌鲁木齐分所律师。 被上诉人（原审被告）:新疆维吾尔自治区食品药品监督管理局，住所地乌鲁木齐市新民路13号。 法定代表人：于英，新疆维吾尔自治区食品药品监督管理局局长。 委托代理人：高兵，男，1959年10月29日出生，汉族，新疆维吾尔自治区食品药品监督管理局稽查局局长，住乌鲁木齐市天山区胜利路169号13号楼1单元402号。 委托代理人：李志成，新疆亚新律师事务所律师。 上诉人吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司（下称天山莲公司）因与被上诉人新疆维吾尔自治区食品药品监督管理局（下称新疆药监局）食品药品安全行政处罚一案，不服乌鲁木齐市天山区人民法院（2010）天行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人天山莲公司法定代表人朱周平、委托代理人石勇利、被上诉人新疆药监局委托代理人高兵、李志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2008年6月至7月间，天山莲公司法定代表人朱周平委托的企业管理人梁贤俊在未核查购买者身份和麻黄素购用证明的情况下，组织工作人员分两次向谎称陕西渭南一制药厂工作人员的杨朝辉出售了库存的麻黄浸膏粉、麻黄素粗品和成品混合物共计977.65千克，致使易制毒物品麻黄浸膏粉流入非法渠道。2008年8月19日广州市公安局毒品犯罪侦查支队侦破邱国权非法买卖麻黄浸膏粉案时将梁贤俊抓获。2008年12月17日国家禁毒委员会就天山莲公司涉嫌非法买卖麻黄素类产品情况向国家食品药品监督管理局进行了通报，建议依法吊销天山莲公司麻黄素生产经营资格。2009年1月24日国家食品药品监督管理局针对国家禁毒委员会的通报内容，建议新疆药监局依法吊销天山莲公司的《药品生产许可证》。2009年2月10日新疆药监局决定对天山莲公司进行调查，2009年4月2日向天山莲公司送达了《行政处理通知书》。2009年2月26日咸阳市渭城区人民法院作出（2009）渭刑初字00040号《刑事判决书》，认定：“梁贤俊系合法的麻黄碱浸膏粉生产企业管理人员，对国家对制毒物品的管理规定应当是明知的，但出于营利目的，在未见到合法买卖手续的情况下，向他人非法出售制毒物品，主观上放任自己的行为，造成了制毒物品的非法交易，构成非法买卖制毒物品罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年”。2010年8月16日新疆药监局以天山莲公司违反《麻黄素管理办法》第二十三条、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款为由，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款之规定作出（新）食药监行罚[2010]1号《行政处罚决定书》，决定吊销天山莲公司的《药品生产许可证》。 同时查明，2008年10月14日吐鲁番地区食品药品监督管理局（下称吐鲁番药监局）作出（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》，对天山莲公司违法对外销售麻黄素产品的行为处以3万元罚款。2009年8月5日新疆药监局以吐鲁番药监局超越行政处罚权限、适用法规不当为由，撤销（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》。 另查明，《药品类易制毒化学品管理办法》自2010年5月1日起施行，《麻黄素管理办法》同时废止。 原审法院认为，（一）梁贤俊受天山莲公司法定代表人朱周平的委托，代为管理公司日常事务，其公开召集企业部分人员在厂区内加工、销售、运输麻黄素产品的行为应当认定为职务行为。天山莲公司作为盐酸伪麻黄碱原料药及盐酸麻黄碱原料药的生产、销售、经营企业，应当明知国家对易制毒物品的管理规定，其在未严格核查购买者身份的情况下，向无购用证明的人员销售麻黄浸膏粉、麻黄素粗品和成品混合物977.65千克，致使易制毒物品流入境外贩毒分子手中，上述行为依法应当予以处罚。故天山莲公司认为梁贤俊的行为是个人偷卖行为而不是公司行为，不应对公司进行处罚的理由不予采信。（二）依据新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但法律、法规或规章另有规定或适用新法对保护相对人的合法权益更为有利的除外。本案天山莲公司的违法行为及结果发生在《药品类易制毒化学品管理办法》实施以前，新疆药监局在《药品类易制毒化学品管理办法》实施后作出处罚决定。因《药品类易制毒化学品管理办法》并未确定具有溯及力，且《药品类易制毒化学品管理办法》中关于易制毒化学品的购销管理规定较《麻黄素管理办法》更为严格，故新疆药监局在处罚时引用《麻黄素管理办法》第二十三条并无不当。同时，“特别法优于一般法”这一法律适用冲突规则的前提是特别法与一般法处于同一位阶，本案中的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》是国务院制定的行政法规，《麻黄素管理办法》是原国家药品监督管理局制定的部门规章，两者不是同一位阶的法律规范，适用时不存在特别法和一般法的适用冲突问题。新疆药监局适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款作出处罚决定符合法律规定。故天山莲公司认为新疆药监局适用法律错误的理由不予采信。（三）吐鲁番药监局作出的（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》，与新疆药监局作出的（新）食药监行罚[2010]1号《行政处罚决定书》所确定的处罚种类不同，且（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》已被依法撤销。故天山莲公司认为新疆药监局与其下级机关重复处罚、程序违法的理由不予采信。综上，新疆药监局作出的具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持新疆药监局2010年8月16日作出的（新）食药监行罚[2010]1号《行政处罚决定书》。 上诉人天山莲公司上诉称，1、梁贤俊不是法定代表人，其个人行为代表不了公司，梁贤俊倒卖公司麻黄素的犯罪行为属个人犯罪，倒卖的款项进入了其个人的银行卡，已由陕西咸阳市渭城区人民法院作出刑事判决。新疆药监局认定梁贤俊是朱周平委托的全权管理该公司的负责人，属于职务行为，缺乏事实和法律依据。新疆药监局未向法院提交朱周平给梁贤俊的授权委托书以认定其授权范围及公司给他的聘书，证明其职务范围。新疆药监局未向法院提供公安机关对我公司法人犯罪的立案侦查报告，检察院对我公司的检控，法院对我公司的判决。朱周平收购企业时，新疆药监局并没有对我公司进行最起码的告知义务，疏于行政监管，存在重大过失。2、2008年10月吐鲁番药监局对我公司作出（吐地）食药行罚【2008】27号行政处罚决定，依照《麻黄素管理办法》第三十八条的规定，对我公司处以3万元罚款，该决定书已经生效，我公司已将罚款交给了新疆药监局，2008年10月14日结案，并不存在新疆药监局所说的越权处罚。2010年3月，新疆药监局以所谓吐鲁番药监局越权处罚为由，撤销（吐地）食药行罚【2008】27号行政处罚决定书属于滥用职权，又不返还我公司缴纳的3万元罚款，违反法定程序。新疆药监局与其下级机关重复处罚、重复执法。3、新疆药监局适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款规定，适用法律错误，与本案南辕北辙，我公司根本不存在“不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品”的情形，我公司压根就没有生产经营行为。根据特别法优于一般法的原则，应适用的法律依据是《麻黄素管理办法》，且其作出处罚决定时《麻黄素管理办法》已经失效。请求二审法院撤销原判，撤销新疆药监局（新）食药监行罚[2010]1号《行政处罚决定书》。 被上诉人新疆药监局答辩称，1、天山莲公司的违法行为是通过其具体成员的共同参与才得以实施并完成，我局及原审法院认定梁贤俊等人的行为属于职务行为，有充分的证据，生效的陕西咸阳市渭城区人民法院（2009）渭刑初字0040号刑事判决和我局对天山莲公司法定代表人朱周平的笔录，梁贤俊是天山莲公司法定代表人朱周平委托全权管理该公司的负责人，其以该公司负责人的身份，对外与买主洽谈，对内安排加工、销售、运输，梁贤俊违法销售麻黄素产品的行为属于职务行为。2、天山莲公司没有依据《麻黄素管理办法》第二十三条的规定，擅自向杨朝辉分两次销售了库房储存的麻黄浸膏粉、麻黄素粗品和成品混合物977.65千克，致该批麻黄素产品流入制贩毒犯罪分子手中，这一违法事实有充分的证据证实且已经天山莲公司确认。3、《麻黄素管理办法》是国家食品药品监督管理局发布的部门规章，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》是国务院颁布的行政法规。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定，国务院颁布的法规是审判依据，国务院各部委发布制定的规章是审判的参照，二者之间是所依据的法规和所参照的规章之间的区别，并不存在天山莲公司所称的“特别法优于一般法”的区别。天山莲公司的违法事实发生在2008年6月和7月，我局立案调查的时间是2009年2月。我局依据《麻黄素管理办法》及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对天山莲公司进行处罚适用法律正确。4、我局依据《麻黄素管理办法》第三十八条的规定，撤销了吐鲁番药监局对天山莲公司的处罚，并由我局对本案立案查处，于法有据，不存在重复执法的问题。我局2010年8月16日作出的（新）食药监行罚[2010]1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经本院审理查明的事实与原审法院相同。 另查明，2008年10月14日吐鲁番药监局作出（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》，对天山莲公司处以3万元罚款。天山莲公司当日将3万元罚款上缴新疆维吾尔自治区财政厅国库处。2010年8月5日新疆药监局又以吐鲁番药监局超越行政处罚权限、适用法规不当为由，对吐鲁番药监局作出新食药监稽【2009】207号《关于撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司的处罚决定》，决定：撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限公司所作的行政处罚决定（（吐地）食药行罚[2008]27号）。 以上事实有调查笔录、会议记录、银行汇款凭证、国家禁毒委员会禁毒办通【2008】77号通报、国家食品药品监督管理局食药监办安函【2009】30号函、食药监办安函【2009】453号函、新疆药监局新食药监稽查函【2009】198号函、咸阳市渭城区人民法院（2009）渭刑初字00040号《刑事判决书》、吐鲁番药监局（吐地）食药行罚[2008]27号《行政处罚决定书》、新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书、新疆药监局新食药监稽【2009】207号《关于撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司的处罚决定》、一、二审庭审笔录等证据为证。 本院认为，（一）、梁贤俊受天山莲公司法定代表人朱周平的委托，代为管理公司日常事务，其组织该公司部分人员在厂区内加工、销售、运输麻黄素产品的行为，应认定为职务行为。天山莲公司应当明知国家对易制毒物品的管理规定，其在未严格核查购买者身份和麻黄素购用证明的情况下，向无购用证明的人员销售麻黄浸膏粉、麻黄素粗品和成品混合物977.65千克，致使易制毒物品流入境外贩毒分子手中，其行为依法应予处罚。上诉人天山莲公司认为梁贤俊倒卖公司麻黄素的行为是个人行为而不是公司行为的上诉理由，本院不予采信。（二）、因《药品类易制毒化学品管理办法》自2010年5月1日起施行，并不具有溯及力，且该办法中关于易制毒化学品的购销管理规定较《麻黄素管理办法（试行）》更为严格，新疆药监局在处罚时适用《麻黄素管理办法（试行）》第二十三条并无不当。同时，特别法优于一般法这一法律适用冲突规则的前提是特别法与一般法处于同一位阶，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》是国务院制定的行政法规，《麻黄素管理办法（试行）》是原国家药品监督管理局制定的部门规章，两者并不是同一位阶的法律规范，适用时不存在特别法和一般法的适用冲突问题，新疆药监局适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款作出处罚决定，符合法律规定。上诉人天山莲公司认为新疆药监局适用法律错误的上诉理由，本院不予采纳。（三）、2010年8月5日新疆药监局以吐鲁番药监局超越行政处罚权限、适用法规不当为由，对吐鲁番药监局作出新食药监稽【2009】207号《关于撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司的处罚决定》，上诉人天山莲公司上诉称新疆药监局重复处罚、违反法定程序的理由，本院不予采信。综上，上诉人天山莲公司要求撤销新疆药监局行政处罚决定的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元（天山莲公司已付），由上诉人天山莲公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘 瑞 东 代理审判员 陈 琛 代理审判员 黄 淑 梅 二0一一年七月十五日 书 记 员 吾提库尔 |
