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上海市普陀区人民法院 行政判决书 （2011）普行初字第21号 原告黄某 原告戴某 原告戴某 被告上海市普陀区规划和土地管理局 第三人上海某城市建设综合开发公司 原告黄某、戴某、戴某不服被告上海市普陀区规划和土地管理局向第三人上海某城市建设综合开发公司作出核发上海市建设工程竣工规划验收合格证的具体行政行为，向本院提起诉讼。本院于2011年4月11日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据，并提交了答辩状，本院于同月26日向原告送达答辩状副本。鉴于上海某城市建设综合开发公司与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院于同年5月4日依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年6月2日公开开庭审理了本案。原告黄某、戴某，被告的委托代理人潘凌、吕美铭，第三人的委托代理人孔琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 第三人向被告提出本市普陀区桃浦路1023弄68号清涧新村六街坊商住楼的建设工程竣工规划验收申请。被告依据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，以下简称《规划法》）第三十八条和《上海市城市规划条例》（1995年7月15日起施行，2003年11月13日第二次修正，以下简称《规划条例》）第四十九条第一款的规定，经验收认为该项建设工程符合要求，遂于2007年11月6日作出核发编号为沪规建竣普[2007]055号上海市建设工程竣工规划验收合格证的具体行政行为，主要内容如下：建设单位上海某城市建设综合开发公司；建设地点普陀区桃浦路1023弄68号；建设工程规划许可证号沪普建（2005）430号，建筑工程名称VI-39住宅商铺，性质剪力，层数地下1层、地上8层，高度23.62米，建筑总面积4333.8平方米，地上建筑面积3922.9平方米，地下建筑面积410.9平方米。 被告为证明被诉具体行政行为的合法性，提供如下证据和依据： 一、关于职权依据，被告提供了《规划条例》第六十四条第一款、第六十五条第（六）项的规定，证明被告具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格。 二、关于执法程序，被告提供了：《上海市建设工程竣工规划验收申请表（建筑工程）》、《上海市建设工程竣工档案验收业务联系单》、编号为沪普建（05）0414F90430号《建设工程规划许可证》及附图、《上海市建设工程竣工规划验收合格证》等。被告以上述证据证明，其作出被诉具体行政行为，经过了申请、受理、组成验收小组、审核验收、发证等步骤，执法程序符合市规划局制定的《上海市城市规划管理监督检查部门工作规范》（以下简称《工作规范》）第十六条、第十八条、第十九条和第二十条规定的要求。 三、关于事实证据和法律适用，被告除提供上述证据外，还提供了《测绘成果报告书》、（2006）普行初字第59号行政判决书、（2006）沪二中行终字第393号行政判决书、上海市公安局普陀分局交警支队于2006年9月20日出具的《建设项目初步意见单》、2011年4月20日第三人出具的《情况说明》等证据，证明：本市普陀区桃浦路1023弄68号清涧新村六街坊商住楼建设工程，具备建设工程规划许可证，建设工程竣工档案经预验收基本符合档案归档要求，第三人申请竣工规划验收提供了相关材料，被告按照《工作规范》第十七条对该建设工程进行了竣工规划验收检查后，根据《规划法》第三十八条和《规划条例》第四十九条第一款的有关规定，经验收认为该项建设工程符合要求。被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。 三原告共同诉称：被告作出核发被诉上海市建设工程竣工规划验收合格证的具体行政行为，在验收主体、验收程序、认定事实、适用法律等方面均不符合《工作规范》的有关规定，侵犯三原告的合法权益，请求予以撤销。 三原告为证明自己的主张，在诉讼中出示了以下证据材料：1、清涧新村六街坊小区部分居民反对破坏围墙、设置车辆出入口的署名材料，证明围墙涉及小区居民利益。2、被告于2010年9月6日对戴某的信访答复、市规划局于2010年10月20日对戴某、黄某等居民的信访答复，证明三原告的起诉有法律依据。3、上海市普陀区卫生局卫生监督所于2007年12月7日的《关于清涧六街坊8层商住楼建设项目有关事宜的回复》，证明被告在第三人申请材料不全的情况下予以了审核。 被告辩称：被告作出被诉具体行政行为符合《规划法》、《规划条例》和《工作规范》的有关规定，不侵犯三原告的合法权益，且三原告不具有诉讼主体资格，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人述称：被告根据第三人的申请作出的被诉具体行政行为合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人在诉讼中出示了《测绘成果报告书》、《上海市建设工程竣工档案审核意见书》等证据，证明第三人按照法律法规的要求在申请时提交了相关材料。 经对被告出示的证据和依据进行质证，原告对被告的职权依据没有异议，对其余证据及依据提出异议认为：1、被告未按照《工作规范》第十八条的规定，成立包括市规划局有关人员在内的验收小组；2、第三人未按照规定提供申请材料，缺少《档案验收合格证》、《民防工程验收合格意见单》和《建设项目预防性卫生审核意见单》；3、清涧新村六街坊商住楼的南侧和西侧原来已有围墙，居民们反对破墙开启商住楼的小区出入口，因此被告未按照《工作规范》第十七条的规定对小区出入口设置进行验收；4、被告未按照《工作规范》第十七条、第十八条、第二十条的规定对涉案建设工程项目实施验收。第三人对被告出示的证据及依据表示均无异议，但表示申请竣工验收时第三人还提交了其他材料。 针对原告的异议，被告辩驳认为：（1）清涧新村六街坊商住楼建设工程由被告核发建设工程规划许可证，被告按照《工作规范》的要求组织相关人员成立了验收小组，原告称应由市规划局有关人员参加没有依据。（2）清涧新村六街坊商住楼建设工程具备了《上海市建设工程竣工档案验收业务联系单》和《上海市建设工程竣工档案审核意见书》，可以证明其档案验收合格，足以反驳原告对没有《档案验收合格证》的异议；该建设项目无民防设施，第三人提交了缴纳民防工程建设费申请表，故验收时不需要《民防工程验收合格意见单》；关于《建设项目预防性卫生审核意见单》，该建设项目验收时并无要求。（3）被告实施验收的主要依据为该项目的建设工程规划许可证，该项目系第三人建设的统一总体规划下的分期实施项目。在项目施工期间，第三人利用西、南两侧原有围墙并新砌沿路围墙形成围合的施工管理区域。按照建设工程规划许可证及附图的要求，项目竣工后应将围合的临时围墙予以拆除，以符合规划要求和满足小区统一管理的需要。但由于原告在内的部分居民阻挠，第三人无法拆除西、南两侧的围墙，虽多次与居民沟通始终未有结果。（4）被诉具体行政行为适用法律正确、建设项目规划验收合格的事实清楚。 经对三原告出示的证据进行质证，被告认为，清涧新村六街坊商住楼是清涧新村六街坊小区总体规划内的一个分期实施项目，原告认为分属2个建筑基地与事实不符；原告就围墙是否需要拆除的态度前后自相矛盾；原告称第三人申请时应当提交卫生部门的许可材料无法律依据。第三人对原告出示证据的真实性不认可，且认为证据不能证明待证事实。 经对第三人出示的证据进行质证，被告表示均无异议。原告认为因被告不能提供收到两份证据的收件凭证，故不能证明是被告收到的申请材料。 经审查，本院对原、被告、第三人出示的证据和依据作如下认定：一、被告出示的证据材料来源合法，形式要件符合法律规定，内容真实，与本案待证事实具有关联性，可作为本案的定案证据，本院予以确认；二、被告出示的法律规范系被告作出被诉具体行政行为的依据，真实有效，本院予以确认；三、原告出示的证据虽能证明部分小区居民关于围墙、出入口设置问题签署过书面材料，被告等曾就相关问题作过信访答复，第三人未在申请时提交《建设项目预防性卫生审核意见单》，但不足以证明原告的诉讼请求有法律依据和事实根据，故本院不予采纳；四、第三人出示的证据材料来源合法，形式要件符合法律规定，内容真实，系被告作出被诉具体行政行为的证据，可作为本案的定案证据，本院予以确认。 本院根据上述经庭审审查确认的证据和依据，查明本案事实如下：2005年4月12日，被告（即原上海市普陀区城市规划管理局）向第三人作出核发编号为沪普建（05）0414F90430号建设工程规划许可证的具体行政行为，准予第三人建造剪力墙结构、层数为8层、高度为23.9米的商住楼1幢（1层为商铺、2至8层为住宅），建设规模为4295.12平方米。之后，黄某等5人不服，提起行政诉讼，要求撤销被告所作的该具体行政行为。2006年10月18日，本院作出（2006）普行初字第59号行政判决，驳回了陈瑶、黄某、蒋立君、李遐令、朱秀银的诉讼请求。黄某等5人不服提起上诉，2007年1月29日，上海市第二中级人民法院作出（2006）沪二中行终字第393号“驳回上诉，维持原判”的终审判决。2007年10月17日，第三人填报了《上海市建设工程竣工规划验收申请表（建筑工程）》并按规定附送了《测绘成果报告书》、《上海市建设工程竣工档案验收业务联系单》、《上海市建设工程竣工档案审核意见书》、沪普建（05）0414F90430号《建设工程规划许可证》及附图等有关文件、图纸，向被告申请本市普陀区桃浦路1023弄68号清涧新村六街坊商住楼的建设工程竣工规划验收。同日被告受理后，经审核验收，被告于2007年11月6日作出被诉具体行政行为。原告不服，诉至本院。 另查明：戴某不是其所居住的本市桃浦路1023弄31号302室房屋的所有权人。 本院认为：《规划法》第三十八条规定，城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。《规划条例》第四十九条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。被告作为城市规划管理部门，依法具有对其行政辖区内建设项目作出规划许可，并对建设工程竣工进行规划验收的行政职权。被告进行竣工规划验收，作出被诉具体行政行为，符合《工作规范》第十六条、第十八条、第十九条、第二十条所规定的受理、组成验收小组、审核验收、发证的步骤要求，执法程序合法。原告认为系争建设工程组成验收小组需要由市规划局有关人员参加缺乏依据，本院不予采纳。按照《工作规范》第十七条竣工规划验收的内容的规定，建设工程竣工规划验收应检查的事项计6项，即建设用地和建筑工程的规划性质；总平面布局，检查该建筑工程的地域位置、占地范围、平面布置、建筑间距、出入口设置等；技术指标，检查该建筑工程的建筑面积、建筑层数、建筑高度等；建筑立面、造型；室外设施；施工基地内临时建筑是否按规定拆除并已进行现场清理。本案中，第三人按照其于2005年4月12日取得的沪普建（05）0414F90430号《建设工程规划许可证》及附图的要求，完成相应的工程项目建设后，向被告申请建设工程竣工规划验收。被告经审核验收，认定清涧新村六街坊商住楼的建设用地和建筑工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、建筑层数等技术指标均符合先前核发的建设工程规划许可证及其附图的要求，对此本院予以确认。 就本案争议的焦点而言，原告认为对清涧新村六街坊商住楼建设工程的“小区出入口设置”没有进行验收。根据该建设工程规划许可证及其附图等相关文件，可以确认如下事实，即清涧新村六街坊商住楼与已建成的清涧新村六街坊，是依据统一的总体规划进行建设的，建设单位均为第三人，商住楼只是其中的分期实施项目，该商住楼建设项目属于清涧新村六街坊、系同一建筑基地。商住楼建成竣工后，商住楼与清涧新村六街坊其他住宅楼之间相隔的围墙本应当拆除。因此，对原告所谓的“小区出入口设置”的意见，本院难以支持。被告基于第三人与原告等部分居民之间的矛盾，在第三人未能将围墙拆除的情况下，核发建设工程竣工规划验收合格证，在一定程度上有助于缓解相关的争议和纷争，不违反法律法规的禁止性规定。本案中，原告所述的《建设项目预防性卫生审核意见单》只是卫生行政管理部门对于建设项目所作卫生审核的证明材料，原告认为被告作出被诉具体行政行为时应将该份证明材料作为第三人申请材料的理由不能成立。原告认为第三人缺少《档案验收合格证》、《民防工程验收合格意见单》的异议，与理不合，本院亦不予采纳。故被告和第三人反驳原告的质辩意见，符合事实和法律，本院予以采信。需要指出，经审查，清涧新村六街坊商住楼建设项目，并不侵犯原告有关通风、采光等相邻权。原告戴某虽居住在清涧新村六街坊，但其不是本市桃浦路1023弄31号302室房屋的所有权人，依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上所述，被诉具体行政行为认定的主要事实清楚，行政程序合法、适用法律正确。原告要求撤销被诉具体行政行为的主张没有法律依据和事实根据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告黄某、戴某、戴某要求撤销被告上海市普陀区规划和土地管理局向第三人上海某城市建设综合开发公司作出核发编号为沪规建竣普[2007]055号上海市建设工程竣工规划验收合格证具体行政行为的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告黄某、戴某、戴某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。 审 判 长 缪红娟 代理审判员 盛 炯 人民陪审员 周有良 二〇一一年七月十四日 书 记 员 徐 琳 |
