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浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2011）浙杭行初字第82号 原告上海某某资产经营有限公司。 法定代表人余某某，董事长。 委托代理人张某某。 被告建德市人民政府。 法定代表人董某某，市长。 委托代理人黄某某。 委托代理人吴某某。 原告上海某某资产经营有限公司（以下简称上海某某公司）不服建德市人民政府（以下简称建德市政府）2011年5月6日作出的《信息公开申请的答复》，于2011年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于2011年5月26日受理后，同日向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年6月22日公开开庭审理了本案。原告上海某某公司的委托代理人张某某，被告建德市人民政府的委托代理人黄某某、吴某某到庭参加诉讼。 建德市政府于2011年5月6日向上海某某公司作出《信息公开申请的答复》，内容为“你公司于2011年4月26日向本机关递交《申请公开信息》一份，申请公开建德市政府与永康市政府签署的《合作备忘录》。经查，你公司不是建德市华东城市建设投资有限公司股东，《合作备忘录》涉及的事项与你公司无利害关系，该申请不符合《中华人民共和国信息公开条例》第十三条的规定。同时，该《合作备忘录》是在浙江省处理信访突出问题及群体性时间联系会议办公室主持下，建德和永康两市为解决有关历史遗留问题所达成的共同意见，内容涉及社会稳定，公开该信息不符合《中华人民共和国信息公开条例》第八条之规定。据此，本机关认为你公司申请公开的政府信息属于不予公开的范围，决定不予公开。” 被告建德市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、上海某某公司《申请公开信息》，证明①原告向建德市政府办公室申请公开《合作备忘录》，②《合作备忘录》在省信访局主持下达成，③《合作备忘录》内容系建德市政府和永康市政府对建德市华东城市建设投资有限公司处置“中心城区改造项目和大塘坞住宅开发项目”的意见；2、《变更登记情况》，证明原告为建德市华东建设投资有限公司股东，2008年7月8日杭州市工商行政管理局建德分局核准将股东变更为永康市为尔房产开发有限公司；3、《信息公开申请的答复》及《国内特快专递邮件详情单》，证明①建德市政府办公室于2011年4月26日收到原告的《申请公开信息》申请，②建德市政府办公室于2011年5月9日向申请人邮寄《信息公开申请的答复》，③告知《合作备忘录》不予公开，④告知不予公开的理由；4、《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条、第十三条、第二十一条、第二十四条，证明被诉行政行为的法律依据。 以上证据均为复印件。 原告上海某某公司起诉称：原告于2011年4月26日向被告提交了《申请公开信息》一份，申请公开建德市政府和永康市政府签署的《合作备忘录》。然被告以原告不是建德市华东城市建设投资集团有限公司的股东及内容涉及社会稳定，公开该信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条、第十三条为由，不予公开《合作备忘录》。原告认为，被告不予公开的理由不能成立。理由如下：一、被告认为原告不是建德市华东城市建设投资集团有限公司的股东没有依据。原告通过被告的招商引资到建德投资，一手筹建了建德市华东城市建设投资集团有限公司，并成为原始股东。虽原告曾欲将持有的建德市华东城市建设投资集团有限公司的股权转让，但由于拟受让方未支付转让款而导致转让未生效。原告至今仍是建德市华东城市建设投资集团有限公司的合法股东。这些情况在工商登记中都有详细记载。二、申请信息公开，并不以是否有利害关系为前提。《中华人民共和国政府信息公开条例》并没有规定申请信息公开的申请人必须是和被申请公开的信息具有利害关系才能申请。即使原告不以股东身份申请信息公开，被告也不能以被申请公开的信息与原告没有利害关系为由不予公开。三、被告偷换概念，适用法律错误。浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室为了社会稳定，主持建德市政府和永康市政府签订《合作备忘录》。但《合作备忘录》的签订是否为了社会稳定或是否涉及社会稳定和《合作备忘录》的内容的公开是否会危及社会稳定，这完全是两个问题，被告以此为由不予公开《合作备忘录》，适用法律错误。被告不履行职责公开《合作备忘录》，没有任何法律依据，是明显的行政不作为，侵害了原告合法的知情权和相关利益。请求：1、判定撤销被告的《答复》，并责令被告限期公开原告申请公开的信息；2、判令被告承担本案的诉讼费用。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、《申请公开信息》，证明原告向被告提出申请信息公开的申请；2、送达回证，证明原告收到被告的《答复》；3、《信息公开申请的答复》，证明被告拒绝公开被申请的信息。 以上证据均系复印件。 被告建德市政府答辩称：2011年4月26日被告收到原告《申请公开信息》申请书，该申请书显示，其申请要求被告公开的信息是“公布2010年10月25日在浙江省信访局（省联席办）主持召开建德市华东城市建设投资有限公司有关建德市政府与永康市政府共同处置中心城区改造项目和大塘坞住宅开发项目《合作备忘录》之内容”。被告认为，《合作备忘录》不属对之公开的政府信息范围。首先，《合作备忘录》内容涉及社会稳定。建德市华东城市建设投资有限公司的母公司的众多债权人向省级有关部门上访，为解决上访问题，在浙江省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室主持下，建德和永康两市为解决与上访事件相关的问题所达成的《合作备忘录》，显然内容涉及社会稳定。基于该事实，公开该《合作备忘录》不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条的规定。其次，该《合作备忘录》只涉及特定的人和事，即只涉及对建德市华东城市建设投资有限公司特殊资产收储、变现事宜。根据杭州市工商行政管理局建德分局企业登记档案资料显示，原告原系建德市华东城市建设投资有限公司股东，2008年7月8日杭州市工商行政管理局建德分局核准其股东变更为永康市为尔房产开发有限公司。原告与该《合作备忘录》已没有利害关系，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项规定不属于应当主动公开的信息。再次，《合作备忘录》与原告从事经营活动没有关联，对原告也不存在有特殊的作用，因此其申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，《合作备忘录》属于可以不予公开的政府信息。《合作备忘录》是为解决上访事件而形成的，公开该政府信息是否必然会产生或必然不产生社会稳定事件，分析判断的主体是持有该政府信息的单位，信息持有者有责任，也有权利作出判断，并非偷换概念。《合作备忘录》对原告不公开也不仅因其涉及社会稳定单一原因。因此，决定对原告不公开《合作备忘录》，不存在适用法律错误的问题。被告作出信息公开答复的行为证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。请求判决维持。 庭审中，原告对被告提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据1的关联性提出异议，认为原告是通过《今日建德》报纸的报道知道有《合作备忘录》的存在，但未看到过该《合作备忘录》内容，无法确认证据1的证明对象；对证据2的关联性提出异议，认为认定股东身份最终的依据不是工商登记的登记内容，原告与受让方签订了股权转让协议，但因受让方未支付转让款，故转让协议未生效，原告还是建德市华东城市建设投资集团有限公司的股东；对证据3的证明对象提出异议，认为证明对象不能成立。庭审中原告认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条中并未要求信息公开的申请人提供是否有特殊需要的证明材料；即使要求原告提供与申请公开的文件的关联性，原告也可以从以下几个方面作出说明：1、因原告和受让方的股权转让协议尚未生效，故原告仍是建德市华东城市建设投资集团有限公司的股东；2、原告还是建德市华东城市建设投资集团有限公司的债权人，已向清算组申报债权，对建德市华东城市建设投资集团有限公司的资产处置必然会影响债权人的利益；3、原告投资的建德市经华物业管理有限公司是建德市锦华园住宅小区的物业管理公司，而建德市华东城市建设投资集团有限公司是锦华园住宅小区的建设方，原告对建德市华东城市建设投资集团有限公司有900多万元的债权。 被告对原告提供的证据无异议。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原、被告双方提供的证据，内容真实，来源和形式合法，能够证明原告向被告提出信息公开申请及被告作出答复的事实，均予以采信。 经审理查明：2011年4月26日，原告向被告提交《申请信息公开》申请书一份，申请“公布2010年10月25日在浙江省信访局（省信联办）主持召开建德市华东城市建设投资有限公司有关建德市政府与永康市政府共同处置中心城区改造项目和大塘坞住宅开发项目《合作备忘录》之内容。”被告收到原告的申请后，向杭州市工商行政管理局建德分局查询了建市华东公司的工商登记资料，查明建德市华东城市建设投资集团有限公司注册资本8000万元，原告上海某某公司原为建德市华东城市建设投资集团有限公司的股东之一，出资额为800万元，2008年7月8日，建德市华东城市建设投资集团有限公司办理了工商登记变更，将股东之一的上海某某公司变更为永康市为尔房产开发有限公司，上海某某公司名下的股权全部转为永康市为尔房产开发有限公司所有。2011年5月6日，被告作出《信息公开申请的答复》。原告于2011年5月10日收到该《信息公开申请的答复》。 本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条中的“生产、生活、科研等特殊需要”具有广泛性和不确定性。被告在收到原告的信息公开申请后，仅对建德市华东城市建设投资有限公司的工商登记情况进行了查询，未考虑原告可能存在的除行使股东权利之外的其他特殊需要。对原告在庭审中就申请信息公开的特殊需要所作的说明，被告亦未提出有效的反驳意见。因此被告以《合作备忘录》涉及的事项与原告无利害关系，原告的申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定为由，认定原告申请公开的信息属于不予公开的范围，主要证据不足。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于印发的通知》（浙委办[2009]29号）和杭州市委办公厅、市政府办公厅《关于印发的通知》（市委办发〔2009〕105号）对重大事项社会稳定风险评估的范围、原则、内容、责任主体、评估程序等都作了具体规定。在省、市均制定了评估办法的情况下，被告如认为公开案涉《合作备忘录》有可能危及社会稳定，应按照《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》及《杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法》的规定对可能存在的社会稳定风险进行评估，根据评估结论作出信息公开答复。本案中，被告并未提供证据证明已按照上述规定对公开《合作备忘录》的社会稳定风险进行过评估，径行以《合作备忘录》“内容涉及社会稳定，公开该信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条之规定”为由，认定原告申请公开的信息属于不予公开的范围，主要证据不足。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下： 一、撤销被告建德市人民政府于2011年5月6日向上海某某公司作出的《信息公开申请的答复》； 二、责令被告建德市人民政府于本判决生效之日起30日内重新作出信息公开答复。 案件受理费50元，由被告建德市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名为省级预算外资金财政专户结算户本级分户，帐号：398000101040006575515001，开户银行为农行杭州市西湖支行）。 审 判 长 王丽园 审 判 员 秦 方 审 判 员 徐 斐 二○一一年八月八日 本件与原本核对无异 书 记 员 叶 嘉 |
