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上海市第一中级人民法院 行政判决书 （2011）沪一中行终字第187号 上诉人（原审原告）甲合作社。 被上诉人（原审被告）乙单位。 上诉人甲合作社因环保行政处罚一案，不服上海市闵行区人民法院（2011）闵行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年7月5日立案后，依法组成合议庭，于2011年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人甲合作社的委托代理人，被上诉人乙单位的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2010年9月16日乙单位执法人员前往甲合作社进行现场检查，制作了《现场检查笔录》，同时向该合作社作出闵环改字（2010）第000059号《环境违法行为责令改正通知书》（以下简称：《责令改正通知书》），同年9月21日乙单位约见甲合作社法定代表人A并制作《询问笔录》，查实甲合作社存在将杀鸡后整理、冲洗的废水未经废水处理设施处理直接排放，废水处理设施、管道损坏，废水流量计不能运行等问题。随后，丙监测站针对2010年9月16日采样的杀鸡废水出具《环境监测测试报告》，记录了样品的pH值、悬浮物、化学需氧量、五日生化需氧量、动植物油、氨氮等监测数据以及相应的测试标准，备注中记录“生产废水直排下水道，外排河道”。 2010年10月25日，乙单位对甲合作社进行了行政处罚事先告知，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知甲合作社拟对其作出罚款人民币20,000元的行政处罚。该告知书的送达回证上“目前整改情况”一栏中记载：“废水处理设施已整改，但仍存在损坏现象，现废水经沉淀后上层废水通过废水处理设施处理，沉淀物现委托环卫所处置”。2010年10月28日，甲合作社向乙单位提交《报告》，说明产生废水直接向河道排放现象的原因、目前整改情况等。2010年12月6日，乙单位作出第2320100156号行政处罚决定（以下简称：被诉行政处罚决定），认定甲合作社水污染处理设施未保持正常运行，违反《上海市环境保护条例》第二十八条第一款的规定，依据《上海市环境保护条例》第四十九条第一款之规定，对其作出罚款15,000元的行政处罚，并进行了送达。甲合作社不服，于2010年12月23日向丁政府申请行政复议，丁政府于2011年2月14日作出行政复议决定，维持乙单位作出的被诉行政处罚决定。甲合作社仍不服，以被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，侵犯其合法权益为由，诉至原审法院，请求判令撤销乙单位作出的被诉行政处罚决定。 原审认为，乙单位系辖区环境保护工作的行政主管部门，依法具有对本辖区内的环境保护工作进行监督管理的行政职责。本案的争议焦点在于：乙单位对甲合作社作出责令改正通知后，是否应当根据整改效果，对甲合作社免除处罚。原审认为，责令改正是一种行政命令，除法律有特殊规定，行政机关实施行政处罚时，应当一并责令行为人改正或者限期改正违法行为。从《上海市环境保护条例》法律责任一章的规定来看，责令改正不能作为免罚依据的，法条采用“责令限期改正，处……罚款”的表述方式；责令改正可以作为免罚依据的，法条采用“责令限期改正；逾期不改正的，处……罚款”的表述方式。根据《上海市环境保护条例》第四十九条第一款规定，环境保护设施未保持正常运行的，由市或者区、县环保部门责令限期改正，处五千元以上五万元以下的罚款。可见，法律明确规定应当对上述违法行为一并作出责令改正的行政命令与行政处罚决定。本案中，甲合作社虽按照《责令改正通知书》的要求进行了整改并取得一定成效，但不能作为免除行政处罚的依据，乙单位只能依据行政处罚法的一般规定，考虑从轻或者减轻行政处罚。程序上，乙单位在送达《行政处罚事先告知书》的同时检查了甲合作社当时整改情况，实体上，乙单位依据甲合作社的整改情况对其减轻了行政处罚。甲合作社认为乙单位未检查其整改情况直接作出行政处罚决定的意见与事实不符，乙单位作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法规正确，符合法定程序，依法应予以维持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持乙单位于2010年12月6日作出的被诉行政处罚决定，案件受理费50元，由甲合作社负担。甲合作社不服，上诉于本院。 上诉人甲合作社上诉称：上诉人根据被上诉人乙单位作出的《责令改正通知书》已于2010年9月20日之前进行了具体的整改，但被上诉人在上诉人整改后，未重新进行检查与检测即作出被诉行政处罚决定违法。上诉人虽有违法行为，但情节轻微，未造成严重的社会危害后果，且上诉人主动配合被上诉人进行整改，应对上诉人免除行政处罚。丙监测站出具的《环境监测测试报告》违反水环境监测的程序，应属无效。故请求二审法院撤销原审判决，支持其原审诉讼请求。 被上诉人乙单位辩称：上诉人虽按照《责令改正通知书》的要求进行了整改，并取得相应的成效，但并不能以此免除上诉人依法应受到的行政处罚。被上诉人作出被诉行政处罚决定考虑了上诉人已整改的因素，并减少了对上诉人的罚款数额。上诉人以水利部门的监测标准认为《环境监测测试报告》无效的意见不能成立。被上诉人作出的被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院维持原审判决。 二审庭审中，被上诉人乙单位仍以一审时已向原审法院提供的职权、事实、法律和程序方面的证据、依据证明其作出被诉行政处罚决定的行政行为合法。本院就被诉行政处罚决定进行了全面审查，并听取了双方当事人的举、质证意见后查明，原审查明的主要事实无误，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。被上诉人乙单位作为辖区内县级以上地方人民政府环境保护主管部门依法具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。 《上海市环境保护条例》第二十八条第一款规定，排污单位应当按照环境保护设施的设计要求和排污许可证规定的排放要求，制定操作规程，并保持环境保护设施正常运行。该条例第四十九条第一款规定，违反本条例第二十八条第一款、第二款规定，未制定操作规程、环境保护设施未保持正常运行或者未按照规定及时报告的，由市或者区、县环保部门责令限期改正，处五千元以上五万元以下的罚款。本案中，被上诉人乙单位制作的《现场检查笔录》、《责令改正通知书》、与上诉人甲合作社法定代表人A制作的《询问笔录》及丙监测站出具的《环境监测测试报告》可以证实上诉人存在水污染物处理设施未保持正常运行的违法行为，被上诉人根据《上海市环境保护条例》第四十九条第一款规定对上诉人甲合作社处以罚款15,000元的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人接群众举报后，经过调查，在履行了事先告知程序之后，作出被诉行政处罚决定，并向上诉人进行了送达，执法程序并无不当。 上诉人认为被上诉人未对其整改后的水样进行重新检测即作出处罚决定违法，且上诉人的违法行为情节轻微未造成严重的社会危害后果应免予处罚。本院认为，被上诉人向原审法院提供的《现场检查笔录》及《询问笔录》证实了上诉人因排污设施、管道老化损坏，导致部分废水未经处理直接外排至老姚家浜的事实，且排污管道严重损坏，废水流量计已无法运行。上诉人未保持环境保护设施正常运行，已违反《上海市环境保护条例》第二十八条第一款的规定，依法应予处罚，故上诉人的上述意见于法无据，本院难以采信。 综上，原审判决维持被上诉人乙单位于2010年12月6日作出被诉行政处罚决定的具体行政行为并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人甲合作社负担（已付）。 本判决为终审判决。 审 判 长 岳婷婷 代理审判员 侯 俊 代理审判员 樊华玉 二○一一年八月十七日 书 记 员 孙 莹 |
