|
海南省高级人民法院 行政判决书 （2011）琼行再终字第23号 申诉人（一审原告、二审上诉人）：尹海波，男，1977年4月12日出生，汉族，海口石山一峰石业工艺建材厂业主。 委托代理人：张锦桐（曾用名张金桐），男，1952年2月14日出生，汉族，海口石山一峰石业工艺建材厂负责人。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：海口市环境保护局（原海口市国土环境资源局）。 法定代表人：陈超，该局局长。 委托代理人：吴翠蕊，该局干部。 委托代理人：陈明东，该局干部。 申诉人尹海波与被申诉人海口市环境保护局环境行政管理及行政赔偿纠纷一案，海南省海口市龙华区人民法院于2008年10月9日作出（2008）龙行初字第70号行政判决（简称一审判决），尹海波不服，向海南省海口市中级人民法院提起上诉。该院于2009年1月21日作出（2009）海中法行终字第1号行政判决（简称原判），已经发生法律效力。尹海波不服，向本院申请再审。本院于2010年10月15日作出（2010）琼行监字第138号民事裁定，裁定驳回尹海波的再审申请。尹海波仍不服，向本院提出申诉。2011年4月25日，本院作出（2011）琼行监字第42号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，并于2011年7月11日对本案公开开庭审理。尹海波的委托代理人张锦桐，海口市环境保护局的委托代理人吴翠蕊、陈明东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原海口市国土环境资源局于2008年4月30日作出《关于责令停止生产的通知》（简称《通知》）。该通知的具体内容为：经查，你（单位）未经环保部门审批同意，擅自建设石料加工项目，在加工过程中排放的污染物对周围环境造成影响，存在污染隐患。该行为严重违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，现责令你（单位）立即停止生产。尹海波不服，向法院提起诉讼。请求：1、依法确认原海口市国土环境资源局于2008年4月30日作出的《通知》违法；2、赔偿由此造成的经济损失，从2008年4月30日起按每天1200元计算；3、房租、地租、电费共计22400元；4、5月份工人工资12000元，6至8月份留守工人工资每月2500元。 一审判决查明，尹海波经营的海口石山一峰石业工艺建材厂（简称一峰石材厂）在未办理环评审批手续的情况下，于2000年7月开工建设，并于2002年7月开始加工石材。原海口市国土环境资源局在对海口市的石材加工厂进行全面整治中调查发现，该厂在加工过程中排放的污染物对周围环境造成影响，存在污染隐患，并依照《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，于2008年4月30日作出责令该厂立即停止生产的《通知》。 一审判决认为，尹海波未经海口市环保部门批准，开办建设石材加工厂并进行加工生产，该厂在加工过程中排放的污染物对周围环境造成影响，存在污染隐患，原海口市国土环境资源局作出的《通知》认定事实清楚。且在本案审理过程中，原海口市国土环境资源局于2008年9月28日作出《行政处罚告知书》并送达给尹海波，《通知》和《行政处罚告知书》均为原海口市国土环境资源局作出行政处罚具体行政行为过程中的一项具体行政措施，是行政处罚过程中的一个环节，均非一个独立的具体行政行为，尹海波起诉要求确认《通知》违法，不符合法律规定，依法应予驳回。尹海波要求原海口市国土环境资源局赔偿由此造成的经济损失及其他费用，缺乏事实和法律依据，不予支持。遂依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回尹海波的诉讼请求。 原判查明的事实与一审判决认定的事实一致。 原判认为，尹海波开办的一峰石材厂未经海口市环保部门批准，没有办理环评手续，这是事实。也因如此，尹海波开办的一峰石材厂在经营过程中存在环境污染隐患。原海口市国土环境资源局依据《中华人民共和国环境影响评价法》及国务院1998年《建设项目环境保护管理条例》的相关规定作出《通知》，责令一峰石材厂停止生产，该局这一行政强制措施并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，裁判结果正确，应予维持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由尹海波负担。 尹海波向本院提出申诉，请求：依法撤销错误判决；依法确认原海口市国土环境资源局《通知》违法，撤销停产令，赔偿由此造成的经济损失。其主要理由为：1、法院审错了对象。行政诉讼应是对行政主体的具体行政行为的合法性进行审查，但法院的审理都是在对行政相对人的行为进行审查。2、法院用错了准绳。本案审理过程中行政机关始终未出示合法的有效证据，作出具体行政行为的主要证据不足；行政机关依据的《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》是针对在建、拟建项目的，对于已经投产八年的老厂不具有操作性和时效性，行政机关依据上述的法律规定责令申诉人停止生产属于适用法律错误；隐患不是事实，行政机关未举出证据证明尹海波对周围环境造成影响；行政机关作出行政处罚，无调查、无立案、无告知、无听证，违反法定程序；《通知》是行政权力的惯性滥用，本质是无效的行政行为。 海口市环境保护局答辩称，1、尹海波经营的一峰石材厂未经海口市环保部门批准，未办理环评手续，擅自于2000年7月开工建设，并于2002年7月投入生产加工石材。上述违法行为有经核查后于2008年4月30日下达的《通知》、2008年9月11日对尹海波的代理人张锦桐的询问笔录和尹海波本人的书面材料为证。故尹海波认为行政机关未出示合法证据不符合事实根据。2、《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》是环保部门对建设项目进行管理的依据，适用于在建、拟建和已经投产的企业，且一峰石材厂投产以来一直未办理环评手续，违法行为具有连续性。国家环保部门颁布的《建设项目环境保护分类管理名录》中明确将石材加工列入需要进行环境影响评价的名录。因此，一峰石材厂必须按照上述两部法律法规的规定执行环评和“三同时”制度。故尹海波关于一峰石材厂已投产八年为由，不适用上述两部法律法规的主张错误。国家环保部于2003年6月19日《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（简称《复函》）中明确规定，对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已投入生产的建设项目，原则上按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。一峰石材厂未经海口市环保部门批准即投入生产，该行为违反了环保的环评制度和“三同时”制度。因此，原海口市国土环境资源局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定进行处罚适用法律准确。3、原海口市国土环境资源局在对海口市范围内的石材加工厂进行专项整治中发现，一峰石材厂未经海口市环保部门批准，没有办理环评手续，擅自建设并投入生产加工石材，该行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正违法行为或者限期改正违法行为。因此，针对尹海波及一峰石材厂的违法行为，原海口市国土环境资源局于2008年4月30日作出了《通知》，要求其暂停生产进行整改，其主要目的在于制止违法行为的继续发生，要求其主动纠正环境违法行为并依法完善有关手续。在调查终结后，原海口市国土环境资源局于2008年9月28日以《行政处罚告知书》告知尹海波违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其有权进行听证、陈述、申辩。此后又于2008年12月11日下达了《行政处罚决定书》，作出责令停止生产的决定。尹海波认为原海口市国土环境资源局作出《通知》的程序不合法缺乏事实根据。4、原海口市国土环境资源局作出的《通知》是环保部门作出行政处罚具体行政行为过程中的一项强制性措施，是行政处罚过程中的一个环节，不是独立的具体行政行为。故尹海波要求确认该《通知》违法不符合法律规定。该《通知》是在调查、核实后作出的应急处理措施，其主要目的在于制止违法行为的继续发生，保护环境，保障人民群众身体健康。《建设项目环境保护管理条例》第28条也规定建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程投入生产或使用的，应责令停止生产。因此，该《通知》并不违法。综上，原海口市国土环境资源局作出的《通知》合法有效。请求：维持该具体行政行为，驳回尹海波的申诉。 本院经再审查明，再审期间各方当事人未提供新的证据，对原审已经质证的证据没有新的质证意见。再审查明的事实与原判查明的事实一致。 再审期间另查明，2008年9月1日，原海口市国土环境资源局以一峰石材厂在未办理环保审批手续情况下，于2000年7月份在海榆中线七公里处筹备建设石材加工厂，并于2002年7月份投入生产为由，立案查处该厂。同年9月11日，原海口市国土环境资源局对张锦桐进行询问。同年9月28日，原海口市国土环境资源局作出市土环资监察字[2008]608号《行政处罚告知书》，拟责令该厂停止石材加工，并告知其有要求举行听证或陈述和申辩的权利。同年12月11日，该局作出市土环资监察字[2008]862号《行政处罚决定书》，责令该厂停止石材加工，并告知该厂申请复议或者起诉的权利。尹海波对该处罚决定不服，于同年12月26日向海南省海口市龙华区人民法院提起行政诉讼。该院于2009年3月11日作出（2009）龙行初字第8号行政判决，判决撤销原海口市国土环境资源局作出的市土环资监察字[2008]862号《行政处罚决定书》，驳回尹海波的其他诉讼请求。原海口市国土环境资源局不服，向海南省海口市中级人民法院提出上诉，该院于2009年6月22日作出（2009）海中法行终字第55号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 再审期间还查明， 2009年10月10日，中共海口市委、海口市人民政府作出《关于海口市市级政府机构调整的通知》，将原海口市国土环境资源局更名为海口市国土资源局，并新组建海口市环境保护局，将原海口市国土环境资源局的环境保护职责划入海口市环境保护局。 本院认为，本案属于环境行政管理及行政赔偿纠纷案件，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原海口市国土环境资源局作出的《通知》是否合法，具体而言，该具体行政行为的作出是否有事实依据、法律依据及程序是否合法；二、尹海波要求赔偿停产期间的经济损失及费用是否有事实依据及法律依据。 一、关于原海口市国土环境资源局作出的《通知》是否合法的问题 （一）关于原海口市国土环境资源局作出的《通知》是否有事实依据的问题 我国实行建设项目环境影响评价制度，国家按照建设项目对环境的影响程度实行分类管理。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第二款的规定，建设项目环境保护实行分类管理，管理名录由国务院环境保护主管部门制定并公布。原国家环境保护总局2003年1月1日施行的《建设项目环境保护分类管理名录》明确将石材加工列入需进行环境影响评价的建设项目。这意味着石材加工项目属于对环境可能造成影响的项目，即存在环境污染的隐患。从本案的事实看，尹海波开办的一峰石材厂未经海口市环保部门批准，没有办理环境影响评价手续。故原海口市国土环境资源局据此认定其在加工过程中排放的污染物对周围环境造成影响，存在污染隐患，有相应的事实依据。尹海波关于隐患不是事实，行政机关未举出证据证明其对周围环境造成影响的主张不能成立。 （二）关于原海口市国土环境资源局作出的《通知》是否有法律依据的问题 环境影响评价是建设项目环境管理的基本法律制度，对违反环境影响评价制度的行为，应依环境影响评价的法律制度予以处理。本案中，尹海波虽主张《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目保护管理条例》中针对的是在建、拟建项目，一峰石材厂已投入生产，属已建项目，不适用上述法律规定。但原国家环境保护总局2003年6月19日作出的《复函》已明确规定，未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第28条处理。该复函属于部门规章，具有参照效力。该复函表明，《建设项目环境保护管理条例》既适用于拟建、未建的建设项目，也适用于已投入生产和使用的建设项目。故原海口市国土环境资源局根据尹海波开办的一峰石材厂未经海口市环保部门批准，没有办理环境影响评价手续的事实，认定其在加工过程中排放的污染物对周围环境造成影响，存在污染隐患，进而依照《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》的相关规定作出责令其立即停止生产的通知，有相应的法律依据。尹海波关于原海口市国土环境资源局作出《通知》适用法律错误的理由不能成立。 （三）关于原海口市国土环境资源局作出《通知》的程序是否合法的问题 从本案的事实看，原海口市国土环境资源局在对海口市石材加工厂进行全面整治调查中发现，一峰石材厂未经环保部门审批就已投入生产，存在环境违法行为，且该行为处于继续状态。原海口市国土环境资源局据此以通知的形式责令其“立即停止生产”。该具体行政行为的作出，是为避免一峰石材厂的环境违法的行为在环保设施建成并报环保部门验收合格之前，仍处于继续状态所采取的一种应急性处理措施，其主要目的在于制止一峰石材厂违法行为的继续发生，督促其主动纠正环境违法行为并完善有关手续，该行为并无不当。虽原海口市国土环境资源局作出责令一峰石材厂立即停止生产的决定时，未告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，存在瑕疵，但考虑到一峰石材厂的环境违法行为客观存在，原海口市国土环境资源局确有依法要求其立即停止生产的必要，且该厂在收到原海口市国土环境资源局作出的《通知》后，及时向法院提起了诉讼，并未影响其权利的行使。故该瑕疵并不足以导致原海口市国土环境资源局作出的《通知》无效，也不属于尹海波所称的行政权力惯性滥用的情形。故尹海波关于原海口市国土环境资源局作出的《通知》违反法定程序的理由，缺乏充足的事实依据和法律依据。 综上，原海口市国土环境资源局作出的《通知》并无不当，尹海波请求撤销该《通知》的理由不能成立，本院不予采信。 二、关于尹海波要求赔偿停产期间的经济损失及费用是否有事实依据及法律依据的问题 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项的规定，赔偿请求人认为行政机关的具体行政行为侵害了自己合法权益，确认该行政行为违法是提起行政赔偿诉讼的前提条件。如前所述，原海口市国土环境资源局作出责令一峰石材厂立即停止生产的通知并无不当，一峰石材厂停止生产系因其违法行为所致。故尹海波要求原海口市国土环境资源局赔偿由此造成的经济损失及其他费用，缺乏事实依据和法律依据，本院不予采信。 综上所述，原海口市国土环境资源局作出的《通知》并无不当，尹海波要求赔偿停产期间的经济损失及其他费用缺乏事实依据及法律依据。尹海波关于撤销该《通知》并赔偿由此而造成的经济损失及费用的请求不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下： 维持海南省海口市中级人民法院（2009）海中法行终字第1号行政判决。 一、二审案件受理费各50元，由尹海波负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴浩云 代理审判员 王显芳 代理审判员 周 磊 二Ｏ一一年八月二十九日 书 记 员 皮小慢 附：本案适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判； （三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第七十六条第一款 人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 |
