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（2011）闵行初字第42号 原告上海A实业有限公司，住所地上海市×××。 法定代表人莫a，董事长。 委托代理人程a，上海B律师事务所律师。 委托代理人王a，上海B律师事务所律师。 被告上海市C局，住所地上海市闵行区×××。 法定代表人汪a，局长。 委托代理人华a，上海D律师事务所律师。 委托代理人张a，上海D律师事务所律师。 原告上海A实业有限公司（以下简称A公司）不服被告上海市C局（以下称C局）作出的《暂停办理土地登记、审批手续决定书》一案，原告于2011年6月15日向本院提起诉讼。经补正，本院于2011年6月28日受理后，于6月30日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年7月21日公开开庭审理了本案。原告A公司的委托代理人程a，被告C局的委托代理人华a到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告C局于2011年1月10日作出闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，认定原告分别于2002年9月27日与原上海市房屋土地资源管理局签订了沪房地资（2002）第××号国有土地出让合同，取得位于闵行区××镇××街坊××地块，地块坐落：东至××港，南至××路，西至××路，北至××路，土地面积282,193平方米，土地用途工业用地；2003年4月2日原告就该地块取得沪房地市字（2003）第××号《上海市房地产权证》。因上述地块长期未动工开发，现被告已就上述地块立案调查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定，决定暂停办理上述地块过户、抵押等有关土地登记、审批手续。 被告于2011年7月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 一、职权依据为《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、上海市人民政府办公厅沪府办[2010]××号《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于本市闲置土地处置若干意见的通知》第二条第二款的规定及沪规土资地[2010]××号《关于A等公司土地涉嫌违法案件处置事宜的复函》。 二、适用的法律依据和执法程序依据为《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第三十二条第四项的规定； 三、认定事实方面的证据： 1、沪房地资（2002）出让合同第××号《上海市国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用条件》，证明原告于2002年受让取得××工业区××街坊××地块，根据合同约定原告应在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内竣工。 2、沪房地市字（2003）第××号《上海市房地产权证》，证明原告于2003年4月2日取得正式的《上海市房地产权证》，故争议地块上的建设项目应在2011年4月1日前竣工。 3、《闲置土地登记表》，证明原告于2010年2月21日就争议地块办理了闲置土地登记。 4、闵规土闲置立案[2011]第×号《闲置土地登记地块立案调查批准表》，证明被告于2010年12月31日对争议地块涉嫌闲置土地正式立案。 5、闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》、《暂停办理土地登记、审批手续通知书》，证明被告立案后，于2011年1月10日作出暂停办理土地登记、审批手续决定书，并通知了上海市闵行区房地产登记处。 6、上海市房地产登记簿、（2008）闵执字第××号《民事裁定书》、（2008）闵执字第××号《协助执行通知书》，证明争议地块被司法查封，且至今仍存在抵押。 四、执法程序证据：闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，证明被告作出被诉具体行政行为后向原告邮寄了相关文书。 原告A公司诉称：原告依法取得闵行区××镇××街坊××（即××工业区××街坊××）地块的土地使用权，并按约缴清了土地出让金和征地动迁费，获得了《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》。根据《动迁合同》第二条，被告及其代理人上海市××工业区经济技术发展有限公司应在2003年6月30日前将争议地块移交给原告，但被告至今未交付，故原告不存在任何违约或土地违法行为，被告根据《土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定作出本案讼争具体行政行为，无事实依据，程序违法。原告已积极配合被告调查争议地块尚未交付的实际情况，以便被告核查事实，纠正违法行为，但被告仍不顾事实违法行政，严重损害了原告的合法权益。故要求撤销被告于2011年1月10日作出闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》的具体行政行为。 原告为证明其诉讼主张，提供以下证据： 1、沪房地资[2002]出让合同第××号《上海市国有土地使用权出让合同》及土地出让金缴纳凭证、（2002）第××号《上海市闵行区××工业区××街坊××地块征地动迁承包合同》及承包费缴纳收据，证明签约后原告依法履行了合同，而被告应当在2003年6月30日前将争议地块交付给原告，但该地块上至今仍有部分房屋未拆迁，导致至今未交付与原告。 2、沪房地市字（2003）第××号《上海市房地产权证》、沪闵地（2003）××号《建设用地规划许可证》、（2003）闵府土书字第××号《建设用地批准书》、沪××项目IC卡（项目编码为××）、公证书，证明原告付清相关款项后，进行了开工的准备工作，但是因被告至今未将土地移交给原告，导致原告无法进行开发建设。 3、《闲置土地登记表》及情况说明，证明原告根据被告要求填写了闲置土地登记表，并明确未开工原因为动拆迁原因。 4、闵房地闲置认字[2008]第××号《闲置土地认定通知书》、《闲置土地登记地块调查通知书》、闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，证明被告认定事实错误。 5、2011年1月26日原告委托律师致被告的《律师函》，证明被告违法行政后原告提出了异议。 6、委托贷借款合同、抵押合同，证明原告系将钱借给下属企业，仅是通过银行进行了委贷。 被告C局辩称：2002年9月，原告与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让争议地块的国有土地使用权，并于2003年4月2日取得《上海市房地产权证》。根据出让合同约定，原告应在取得产权证之日起8年内竣工。但由于原告未依法办理争议地块的《房屋拆迁许可证》，导致该地块至今未完成房屋拆迁工作。2010年2月21日，原告申请办理争议地块的闲置土地登记。因争议地块至今未开工建设，涉嫌违反土地管理的相关规定，被告作为主管部门依法进行了立案，并依照《土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定，作出本案讼争具体行政行为，并经上级主管部门行政复议维持。被告所作具体行政行为，系履行监督检查职责过程中采取的程序性行政措施，并不涉及案件的最终实体认定，故原告以其未构成土地闲置违法行为而要求撤销讼争具体行政行为的理由不能成立。综上，请求驳回原告的诉请。 经质证，原告对被告提供的职权依据、法律依据、执法程序依据和证据没有异议，但认为被告提供的依据均不应适用于本案；对被告提供的事实证据真实性亦无异议，但认为因争议地块至今没有完成房屋拆迁而未交付与原告，导致原告无法完成工程建设。原告认为，证据3是应被告要求填写，并已作出说明未开工原因系动拆迁，证据4、证据5的合法性不予认可，而证据6与本案无关。 经质证，被告认为原告提供的证据2中的《公证书》系原告单方制作，不予认可，而证据5与本案无关，证据6真实性无法确认。其余证据真实性无异议，但认为争议地块至今未完成房屋拆迁工作的原因是原告作为建设单位，至今未依法申办《房屋拆迁许可证》。 经审理查明：2002年9月27日，原告A公司与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让上海市闵行区××工业区××街坊××地块50年的土地使用权，并约定当A公司与原上海市闵行区房屋土地管理局签订的《上海市××工业区××街坊××地块征地动迁承包合同》履行交地手续后应尽快对该地块进行动工开发，A公司必须在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内竣工。 2002年11月25日，原告与原上海市闵行区房屋土地管理局、上海市××工业区经济技术发展有限公司签订《上海市闵行区××工业区××街坊××地块征地动迁承包合同》，约定该地块由原告委托原上海市闵行区房屋土地管理局动迁，由上海市××工业区经济技术发展有限公司向原告移交土地。 2003年4月2日，原告取得争议地块沪房地市字（2003）第××号《上海市房地产权证》。 2003年9月9日，原告取得争议地块沪闵地（2003）××号《建设用地规划许可证》，其中用地项目名称为××二期工程。 2003年11月1日，原告取得争议地块[2003]闵府土书字第××号《建设用地批准书》。 2010年2月21日原告向被告递交《闲置土地登记表》及情况说明。 2010年12月31日，被告认为原告在出让合同生效后至今未开工，涉嫌闲置土地，故予以立案调查。2011年1月10日，被告向原告发出《闲置土地登记地块调查通知书》和本案所涉闵规土资执[2011]第×号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，并向原告邮寄了相关文书。原告不服，向上海市规划和国土资源管理局申请行政复议，该局于2011年5月31日作出沪规土资复（决）字（2011）第××号行政复议决定书，维持了上述具体行政行为。 本院认为：被告C局作为土地管理部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。《土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续的措施。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时该条第二款第一项规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。本案中，原告于2002年与原上海市房屋土地资源管理局签订出让合同后依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后于2003年分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》和《建设用地批准书》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，该行为已涉嫌土地违法。为此，被告在原告进行闲置土地登记后予以了立案调查，并依据《土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定作出暂停办理土地登记、审批手续的决定，适用法律并无不当。因被诉具体行政行为系被告在对涉嫌土地违法行为立案查处过程中所采取的行政措施，并未对原告是否构成土地违法作出认定，故原告认为被告至今未交付争议地块，其不存在闲置土地违法行为的观点，不属本案合法性审查内容，本院不予审查。综上，原告的诉讼请求，本院难以支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下： 驳回原告上海A实业有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告负担（已付）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审 判 长 蔡 云 审 判 员 张秋萍 人民陪审员 王志云 二〇一一年八月二十五日 书 记 员 沈春燕 |
