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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第84号 上诉人（原审原告）张根凤，女，汉族，1954年11月19日出生。 委托代理人罗于贤，三亚市天涯法律事务所主任。 委托代理人吉子雄，男，汉族，1956年1月15日出生。 被上诉人（原审被告）海口市人民政府。 法定代表人冀文林，该市市长。 委托代理人张礼，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 委托代理人郭军辉，海口市国土资源局干部。 原审第三人海南金牛膜料开发有限公司。 法定代表人陈代和。 上诉人张根凤因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海南金牛膜料开发有限公司（以下简称金牛公司）收回国有土地使用权决定纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2010）海中法行初字第68号行政判决，于2010年12月8日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年4月25日立案受理后，同日依法组成合议庭，于2011年7月12日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人张根凤的委托代理人罗于贤、吉子雄及被上诉人海口市政府的委托代理人张礼到庭参加诉讼。原审第三人金牛公司下落不明，经本院依法公告传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2006年1月9日，海口市国土环境资源局（以下简称海口市国土局）经海口市政府批准作出市土环资处字（2006）5号《收回国有土地使用权决定》（以下简称5号《决定》）。该《决定》认定的事实是：1999年11月19日，经原琼山市政府批准，原琼山市规划土地管理局同意将海南太平洋实业开发有限公司琼山籍国用（1999）字第06-0005号、06-0006号《国有土地使用证》名下50916.667平方米土地使用权转让给金牛公司作为旅游商住用地。同年11月23日，原琼山市政府给金牛公司颁发了琼山籍国用（1999）字第06-0008号《国有土地使用证》（以下简称06-0008号证），确认其土地使用面积为50916.59平方米。金牛公司取得该宗土地使用权后，满两年不按规定开发建设，土地闲置已超过两年。遂决定：无偿收回金牛公司06-0008号证项下的50916.59平方米国有土地使用权，依法注销相关土地权源证明。 原审判决查明：本案所涉宗地位于海口市琼山区美安镇新村村委会，面积50916.59平方米。海南太平洋实业开发有限公司1994年以出让方式取得上述国有土地使用权后，于1999年11月19日将该土地使用权转让给金牛公司，原琼山市政府为金牛公司颁发了06-0008号证。2002年8月1日，海南省洋浦经济开发区中级人民法院（以下简称洋浦中院）为执行生效公证书，裁定查封了上述国有土地使用权。2004年1月19日，上海市第一中级人民法院（以下简称上海一中院）作出（2003）沪一中民三（商）字初第241号民事判决，判令金牛公司归还原告张根凤借款本金人民币850万元、美金6万元并支付赔偿金。该判决发生法律效力后，因金牛公司不自动履行判决，上海一中院于同年7月14日作出（2004）沪一中执字第424号民事裁定，冻结、划拨金牛公司银行存款，不足之数查封、扣押、拍卖或变卖金牛公司相应价值财产。2005年7月20日，海口市国土局发出《无偿收回土地使用权告知通知书》的公告，拟无偿收回本案所涉土地，金牛公司于当日提出了书面申辩意见。同年11月4日，上海一中院向海口市国土局送达（2004）沪一中执字第424号《协助执行通知书》，轮候查封本案所涉的50916.59平方米国有土地使用权。2006年1月9日，海口市国土局经被告海口市政府批准，作出5号《决定》，以金牛公司土地闲置已超过两年为由，根据《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的相关规定，决定无偿收回金牛公司上述50916.59平方米国有土地使用权，注销相关土地权源证明，并于同年2月15日登报向金牛公司公告送达该决定书。同年1月17日和3月7日，海口市国土局两次向上海一中院发函，告知已无偿收回上述土地使用权，并请求解除对该土地的查封。上海一中院分别于同年2月8日与3月16日回函，明确表示不解除上述查封。后原告张根凤不服5号《决定》，申请行政复议。2010年4月28日，海南省人民政府作出琼府复决（2010）15号《行政复议决定》，维持了5号《决定》。原告张根凤仍不服，遂提起本案之诉，请求撤销5号《决定》。 原审判决另查明：洋浦中院曾于2005年4月21日对本案所涉国有土地使用权办理过继续查封手续，之后未再继续查封。上海一中院于2005年轮候查封后，至今未办理过继续查封手续。 原审判决再查明：涉案的土地被收回后，便纳入政府储备库进行管理，储备编号为K20060132号，面积为50916.59平方米。2007年9月，海口市国土局将该宗土地等值置换给海口市城市建设投资有限公司，并于2010年1月给该公司核发了海口市国用（2010）第002131号《国有土地使用证》。 原审法院认为：首先，原告金牛公司闲置土地已超两年的事实是清楚的。正是在金牛公司闲置土地事实的基础上，被告海口市政府经过告知并听取其陈述和申辩后，才作出了5号《决定》，并根据《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条“查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院及时解除查封”的规定，函请上海一中院解除查封。因此被告的5号《决定》是符合海南省的有关规定的。其次，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条明确规定：查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年，续行查封期限不得超过一年。本案涉案土地上海一中院在2005年查封后没有再续封，现在该地属于未查封状态，因此5号《决定》现在来看也并无不妥。综上，被告海口市政府作出的5号《决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告张根凤的诉求理由不能成立。遂依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告张根凤的诉讼请求，案件受理费50元由原告张根凤负担。 张根凤上诉称：一、原审判决认定事实不清。原审判决认定“上海一中院于2005年轮候查封后，至今未办理过继续查封手续”，但实际上，上海一中院在2005年11月4日查封涉案土地后，又分别于2007、2008、2009年进行了续封。因此，原审判决的认定与本案事实不符。二、原审判决适用法律不当。国土资源部1998年第403号文件《国土资源部对收回国有土地使用权问题的批复》规定：对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第三条规定：对于人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源部、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。原审法院置上述规定而不顾，只适用《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条的规定，但即便该条款也是规定“作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院及时解除查封”，人民法院未解除查封时，人民政府不得收回土地使用权，待人民法院解除查封后，才能收回土地使用权。原审判决认为5号《决定》是符合海南省的有关规定也是错误的。三、5号《决定》程序错误。上述国土资源部403号文件和法发[2004]5号文件规定在人民法院查封期间的土地不得收回使用权，海南省的地方性法规是规定人民政府应当函请法院解除查封。根据这三个法律文件的规定，人民法院未解除查封前，人民政府是不能收回土地使用权的，而5号《决定》正是在上海一中院查封期间收回土地使用权的，显然构成程序违法。四、原审判决适用法律的时效错误。人民法院适用法律应当是适用被诉具体行政行为发生时的法律。5号《决定》作出时正处人民法院查封阶段，原审法院作出判决错误认为后来没有续封，“现在看来也并无不妥”，违反了法律适用时效的原则。5号《决定》因严重违反法定程序，从行为成立时便自始无效，不能因事实发生新的变化而产生法律效力。五、被上诉人拒不协助人民法院执行已发生法律效力的判决和裁定，应当追究法律责任。被上诉人的违法行为在遭到上海一中院的严斥后，拒不纠正，数次退回人民法院的查封文书，不予查封登记，并对人民法院查封的土地予以非法处置，其行为违反了《民事诉讼法》第103条的规定，依法应追究其相关责任人员的法律责任。请求撤销原审判决，撤销5号《决定》。 被上诉人海口市政府未提交书面答辩意见，当庭辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人金牛公司未到庭，亦未提交书面意见。 二审期间，经本院至上海一中院调查了解，该院自2005年11月4日轮候查封涉案土地后，又分别于2007年11月1日、2008年10月23日、2009年12月15日作出继续查封的《协助执行通知书》，并均已送达海口市国土局。因此，原审判决认定“上海一中院于2005年轮候查封后，至今未办理过继续查封手续”有误，本院予以纠正。原审判决查明的其他事实与本院二审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为：原审第三人金牛公司自受让取得涉案土地使用权后满两年未动工开发，被上诉人海口市政府据此经告知并听取其陈述和申辩后作出了5号《决定》。洋浦中院继2002年8月1日依法查封涉案土地后，于2005年4月21日进行了续封，上海一中院于2005年11月4日对涉案土地进行轮候查封，海口市政府作出5号《决定》的时间为2006年1月9日。可见，海口市政府作出无偿收回土地使用权决定时涉案土地使用权处于人民法院查封状态。本案争议的焦点即为本案所涉国有土地使用权在人民法院查封状态下人民政府是否可以无偿收回。对此，尽管国土资源部在1998年12月11日就海南省国土环境资源厅《关于收回被司法机关查封国有土地使用权问题的请示》所作的《对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）中指出，“对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权”。但为加快处置海南省积压房地产，海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行1999年6月24日联合制定了《处置海南省积压房地产试点方案》，该《方案》经国务院同意，国务院办公厅于1999年7月14日印发各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。2002年10月28日，国务院办公厅又下发了《处置海南省积压房地产补充方案》，并要求各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。海南省人民代表大会常务委员会正是依据我国相关法律、法规和前述国务院批准的《处置海南省积压房地产试点方案》及《处置海南省积压房地产补充方案》，结合海南省实际，于2003年6月9日发布了《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》（2003年7月1日开始实施）。该《决定》第十三条明确规定，人民法院查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。据此，为加快处置海南省积压房地产，对于海南省范围内处于人民法院查封状态下的闲置国有土地使用权，人民政府可以依法无偿收回；只是人民政府决定收回的，应当函请人民法院及时解除查封。由此，被上诉人海口市政府作出5号《决定》收回涉案土地使用权并无不当。被上诉人海口市政府2006年1月9日作出5号《决定》后，分别于同年1月17日和3月7日向上海一中院发函，请求其解除对涉案土地的查封，但该院均不予解封。上诉人有关依据海南省人民代表大会常务委员会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条的规定，也应该是待人民法院解封后，海口市政府才能收回土地使用权的意见，系对该规定的误解。至于上诉人提及的自2004年3月1日起开始实施的最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条规定，并不涉及对于人民法院查封状态下的闲置国有土地使用权人民政府是否可以无偿收回的问题。 综上，上诉人张根凤请求撤销被上诉人海口市政府作出的5号《决定》的理由不能成立。原判认定基本事实清楚，适用法律、法规正确。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人张根凤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 华 代理审判员 赵道远 代理审判员 李 贝 二○一一年八月二十三日 书 记 员 单 宇 |
