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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第118号 上诉人（原审被告）文昌市人民政府。 法定代表人刘春梅，该市市长。 委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）海南惠普森医药生物技术有限公司。 法定代表人李志林，该公司董事长。 委托代理人苏艳艳，海南阳光岛律师事务所律师。 上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因被上诉人海南惠普森医药生物技术有限公司（以下简称惠普森公司）诉其无偿收地行政处罚纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初字第49号行政判决，于2011年6月26日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人文昌市政府的委托代理人伍一叶，被上诉人惠普森公司的委托代理人苏艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉具体行政行为是文昌市政府于2004年8月16日作出文府[2004]136号《关于依法无偿收回海南惠普森医药生物技术有限公司国有土地使用权的决定》（以下简称136号《收地决定》）的行为。该《收地决定》的主要内容为:1991年，原文昌县政府将批准征用的位于清澜新港南侧地段的6647㎡（折合9.97亩）集体土地有偿出让给文昌县侨资实业（工贸）有限公司（以下简称侨资公司）作为游艇码头项目用地（以下称争议地）。2000年6月13日，文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）批准侨资公司将争议地使用权转让给惠普森公司后，惠普森公司未按照《国有土地使用权出让合同》约定的期限进行任何开发建设，造成土地闲置至今已超过两年以上。经2004年7月12日文昌市政府第21次常务会议讨论通过，文昌市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第十八条和第二十一条的规定，决定依法无偿收回惠普森公司受让的9.97亩争议地使用权，并注销惠普森公司持有的文国用（2000）字第W0300700号《国有土地使用证》（以下简称W0300700号《国土证》）。 原审判决查明：1991年8月26日，经原文昌县政府批准，原文昌县国土局将位于清澜新港南侧地段的9.97亩国有土地有偿出让给侨资公司作为游艇码头项目用地，双方为此签订了《国有土地使用权有偿出让合同》（该合同约定侨资公司的土地使用期限为70年，但双方未就土地动工开发期限和“三通一平”义务由哪方承担进行约定）。上述合同签订后，原文昌县政府于1992年10月给侨资公司办理了文国用（92）字第0300502号《国有土地使用证》（以下简称第0300502号《国土证》）。1993年，侨资公司拟将上述土地使用权转让给海南福林生物医学实业有限公司（以下简称福林公司，该公司于1999年7月9日更名为惠普森公司）。1993年12月2日，原文昌县清澜经济开发区管理委员会（以下简称清澜开发区管委会）向福林公司收取人民币32万元设施费后，原文昌县国土局于同年12月13日根据侨资公司转让土地的申请，作出文土管字（1993）51号《关于同意转让土地的批复》，同意侨资公司将上述土地转让给福林公司。文昌市政府于2000年6月13日给惠普森公司办理了土地变更登记，并颁发了W0300700号《国土证》，同时注销了0300502号《国土证》。2000年10月，文昌市国土局以惠普森公司受让取得上述土地后未履行出让合同的约定，满两年未动工开发建设为由，拟无偿收回惠普森公司的土地使用权。但由于惠普森公司尚未领到W0300700号《国土证》且已提出了陈述和申辩，此次收地行为没有实施。惠普森公司领取W0300700号《国土证》后，以该地不通路、不通水、不通电且当地村民仍在地上挖池养虾为由，于2003年5月请求文昌市国土局、清澜开发区管委会、文昌市建设局尽快完善基础设施建设，但未果。2004年1月1日，文昌市国土局在《海南日报》刊登《拟无偿收回国有土地使用权事先告知书》，以惠普森公司未履行出让合同的约定，满两年未动工开发建设造成土地闲置为由，拟无偿收回惠普森公司的国有土地使用权。告知书限定的申辩期限届满后，文昌市政府于2004年8月16日作出136号《收地决定》，决定无偿收回惠普森公司的9.97亩国有土地使用权，但《收地决定》没有直接送达给惠普森公司。2004年8月18日，文昌市国土局在《海南日报》上以公告方式刊登了136号《收地决定》。惠普森公司于2010年5月知悉136号《收地决定》的内容后，于2010年7月14日提起本案诉讼。 原审判决认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，惠普森公司从侨资公司受让土地使用权后，侨资公司原所享有的权利和应承担的义务即由惠普森公司承接。虽然惠普森公司受让土地使用权后，一直没有对涉案土地进行开发建设，但造成涉案土地闲置的责任并不在惠普森公司，而在于文昌市政府。首先，原文昌县国土局与侨资公司签订的《国有土地使用权出让合同》及有关用地批准文件没有规定用地方动工开发的期限；其次，虽然《国有土地使用权出让合同》没有约定“三通一平”义务由出让方还是用地方承担，但文昌市政府设立的清澜开发区管委会在惠普森公司受让土地使用权后，已于1993年12月2日收取了惠普森公司32万元设施费，该收费行为即表明涉案土地的“三通一平”义务应由文昌市政府承担。在文昌市政府未完善基础设施建设的情况下，惠普森公司无法对涉案土地进行开发建设。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、《国土资源部闲置土地处置办法》第四条第二款以及《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（一）项及第四条的规定，以出让方式取得土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但因政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。从上述事实和法律、规章的规定分析，文昌市政府认定惠普森公司未按出让合同约定的期限开发建设造成土地闲置超过两年，与事实不相符，决定无偿收回惠普森公司的土地使用权，也与法律、规章的规定不相符。同时，文昌市政府作出136号《收地决定》在程序上存在以下违法之处：一、文昌市政府认定惠普森公司闲置土地，但没有通知惠普森公司拟订闲置土地处置方案，违反了《国土资源部闲置土地处置办法》第三条“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定。二、惠普森公司领取国有土地使用证后，已多次请求文昌市政府的职能部门文昌市国土局、清澜开发区管委会和文昌市建设局尽快完善基础设施建设，以便其对涉案土地继续进行开发建设，但文昌市政府在没有征求惠普森公司是否愿意继续投资开发涉案土地或者给惠普森公司核发“换地权益书”的情况下，就以136号《收地决定》无偿收回惠普森公司的土地使用权，违反了海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行于1999年6月24日共同制定的《处置海南省积压房地产试点方案》中“按照法律、法规规定应当无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发。其他闲置土地，向占地单位核发‘换地权益书’，收回土地使用权”的规定。三、惠普森公司有明确的地址和联系方式，文昌市政府可以向惠普森公司直接送达无偿收地事先告知书和无偿收地决定，但文昌市政府采取公告方式送达，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，剥夺了原告的陈述权和申辩权。综上，136号《收地决定》认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。但鉴于涉案土地已被规划为航天城码头用地和西沙后勤保障基地用地，且这两个项目均属于国家大型建设项目，因此，136号《收地决定》不宜撤销。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认文昌市政府于2004年8月16日作出的136号《收地决定》违法，案件受理费50元由文昌市政府负担。 文昌市政府上诉称：1、清澜开发区管委会收取了被上诉人惠普森公司32万元的设施费，但该设施费是否是指基础设施建设费不明确，原审判决未查明该事实，直接将其认定为基础设施建设费，认定事实严重错误。清澜开发区管委会原审时未被列为当事人，对设施费一事无法提出抗辩，在无任何法律法规明确规定上诉人应对清澜开发区管委会收取设施费的行为承担责任的情况下，原审判决直接将该责任强加给上诉人，并据此认定争议地被闲置是上诉人的原因造成的，认定事实同样严重错误。2、原文昌县国土局与侨资公司签订的《国有土地使用权出让合同》第五条第（三）款约定，受让人应在合同生效后10天内提交建设用地规划许可证等相关资料，由此完全可以说明项目开发的期限。惠普森公司自1993年11月23日转让取得争议地使用权后，根本未按合同约定报批、报建，导致争议地长期闲置，惠普森公司应当承担不利的后果。即使出让合同没有规定明确的开发期限，但争议地自1991年出让至2004年闲置长达13年，早已超过土地合理的开发期限，上诉人完全可以依职权将争议地无偿收回。与争议地相邻的别墅群早已建成，由此可见，惠普森公司因基础设施不到位而无法开发建设的理由不能成立。3、惠普森公司自取得争议地使用权后，不在约定的期限内进行任何开发建设闲置土地两年以上，上诉人依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，可以无偿收回争议地使用权。上诉人在无法直接送达的情况下，先向惠普森公司公告送达无偿收地的事先告知书，惠普森公司没有提出异议，之后，上诉人于2004年8月16日作出136号《收地决定》并依法进行公告送达。上诉人无偿收回争议地的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原审判决认定事实严重错误，导致适用错误的法律，作出了错误的判决。综上，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，驳回惠普森公司的诉讼请求。 被上诉人惠普森公司辩称：1、原审判决认定文昌市政府应当承担基础设施建设的义务，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、惠普森公司取得争议地使用权后，由于文昌市政府及其有关部门不作为，造成惠普森公司动工开发延迟，文昌市政府不能无偿收回争议地的使用权。原审判决关于文昌市政府认定惠普森公司闲置土地超过两年与事实不符、文昌市政府无偿收回争议地与法律法规不符的认定正确。3、原审判决认定文昌市政府的136号《收地决定》违反法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。 本案二审中，文昌市政府向本院提交了文昌市规划局出具的《关于协助调查海南惠普森医药生物技术有限公司土地行政管理纠纷案件相关情况的复函》、《涉案土地位置图》、《海南省文昌市清澜港总体规划》等三份文件。惠普森公司经质证对三份文件的真实性予以确认，并对争议地已被规划为国家航天城专用码头和西、南、中沙后勤供应专用码头用地没有异议。本院于2011年9月1日组织双方当事人对争议地现场进行了勘查，现状是争议地上有三个挖好正在使用的虾塘，经营管理情况不清。争议地的东边是一片椰树林，南侧是进出争议地的一条土路，西侧是数幢停工多年未封顶的半拉子别墅，北面紧临高隆湾、新港海边。双方当事人对争议地的四至、界限、范围、面积一致予以确认。本院另查明，2000年11月6日，惠普森公司向文昌市国土局提交《关于文昌市土地管理局无偿收回我公司土地的陈述和申辩意见》，2003年5月16日、2005年6月21日、2007年8月24日、2008年11月18日，惠普森公司四次向文昌市国土局、清澜开发区管委会以及文昌市建设局提交《对位于文昌清澜开发区的土地进行开发的请示》，请求尽快完善基础设施建设，使争议地具备开发条件，以便其早日对争议地进行开发建设。 本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案争议的焦点是文昌市政府作出136号《收地决定》有无事实和法律依据，程序是否合法。 一、关于136号《收地决定》是否有事实依据的问题。依照法律、法规的有关规定，文昌市政府无偿收回惠普森公司国有土地使用权的前提是惠普森公司存在闲置土地的事实。然而，本案已查明的事实表明，在惠普森公司受让争议地使用权后，不仅文昌市政府下设的清澜开发区管委会收取了其32万元的设施费，文昌市政府给其颁发了W0300700号《国土证》，在惠普森公司先后数次向文昌市政府下属的文昌市国土局、清澜开发区管委会以及文昌市建设局书面请求尽快完善基础设施建设以便其早日对争议地进行开发建设，而文昌市政府均未予理会和完善的情况下，文昌市政府以惠普森公司单方面闲置争议地为由作出136号《收地决定》，无偿收回争议地使用权，显然事实依据不足。争议地的出让方为文昌市政府，清澜开发区管委会作为文昌市政府的下设机构，仅是代表文昌市政府履行相关职责。清澜开发区管委会于1993年12月2日收取惠普森公司32万元设施费后，原文昌县国土局同月13日才批复同意惠普森公司受让争议地使用权，其后文昌市政府并给惠普森公司颁发了W0300700号《国土证》。由此，文昌市政府有关清澜开发区管委会收取惠普森公司32万元设施费不能说明是文昌市政府收取以及一审未通知清澜开发区管委会参加诉讼致使该管委会无法就设施费一事进行抗辩等理由不能成立。文昌市政府未能提供任何证据证明惠普森公司除本案所涉争议地外，尚应向其交纳其他设施费的任何事由，因此文昌市政府上诉所称惠普森公司所交纳的32万元设施费不能说明就是基础设施费的理由亦不能成立。另外，本院对争议地进行的现场勘查亦表明，争议地并不具备开发建设的相应条件，文昌市政府关于争议地相邻的别墅群早已建成，争议地已具备开发建设条件的意见不能成立。 二、关于136号《收地决定》程序是否合法的问题。在文昌市政府下属清澜开发区管委会收取惠普森公司32万元设施费，且惠普森公司多次请求文昌市政府有关部门尽快完善基础设施建设以便其早日对争议地进行开发建设，而文昌市政府未予答复的情况下，文昌市政府即将争议地认定为闲置土地，且未依法进行处置即直接作出136号《收地决定》，无偿收回争议地使用权，违反了《国土资源部闲置土地处置办法》第三条和《海南省闲置建设用地处置规定》第四条的规定，程序显然违法。另外，文昌市政府的无偿收地行为为行政处罚行为，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，按照我国民事诉讼法的有关规定送达136号《收地决定》，但文昌市政府在惠普森公司有明确的地址和联系方式的情况下，直接在《海南日报》上公告送达该决定，剥夺了惠普森公司陈述和申辩的权利，送达程序亦违法。文昌市政府关于其无偿收地行为程序合法的上诉意见不能成立。 三、关于136号《收地决定》适用法律是否正确的问题。文昌市政府作出136号《收地决定》，法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七、十八、二十一条。上述法律、法规主要规定了在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。闲置土地超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但这些规定同时还规定因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。从本案已查明的事实可见，本案争议地闲置的主要原因是文昌市政府在收取惠普森公司32万元设施费且在惠普森公司多次请求的情况下，未能完善相应的基础设施建设。据此，本案争议地的闲置属于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定的除外条件，文昌市政府依法不能无偿收回争议地使用权，其作出的136号《收地决定》虽然所援引的法律依据不存在错误，但在具体适用法律上却存在错误。文昌市政府有关其作出的136号《收地决定》适用法律正确的意见亦不能成立。 综上，文昌市政府作出的136号《收地决定》事实依据不充分，程序违法，适用法律不当，但鉴于争议地已规划为国家航天城专用码头和西、南、中沙后勤供应专用码头用地，因此不宜撤销，宜确认违法。原判认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当。文昌市政府的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人文昌市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 鉴 代理审判员 许 蕾 代理审判员 李 贝 二○一一年九月十六日 书 记 员 黄胜敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处 理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳 回上诉，维持原判； …… 《国土资源部闲置土地处置办法》 第三条?市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 ??处置方案可以选择下列方式： ??（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年； ??（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设； ??（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价； ??（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设； ??（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿； ??（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。 ??对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。 《海南省闲置建设用地处置规定》 第四条 因不可抗力、政府或者政府部门原因闲置满两年以及其他不属于无偿收回的闲置满两年的建设用地，由县级以上人民政府依法以核发换地权益书方式或者其他合法方式有偿收回土地使用权或者占用的土地。 《中华人民共和国行政处罚法》 第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 |
