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浙 江 省 绍 兴 市 中 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）浙绍行终字第48号 上诉人（原审被告）绍兴县某某局。住所地：绍兴县##。 法定代表人胡某某，局长。 委托代理人张某某，男，绍兴县某某局工作人员。 委托代理人朱某某，男，绍兴县##局工作人员。 被上诉人（原审原告）尹某某，女，1954年1月12日出生，汉族，住绍兴县##。 委托代理人金某某，男，1950年8月23日出生，汉族，住绍兴县##，系被上诉人之夫。 委托代理人金某，男，1976年9月5日出生，汉族，住绍兴县##，系被上诉人之子。 尹某某诉绍兴县某某局社会保障其他行政行为一案，绍兴县人民法院于2011年8月26日作出（2011）绍行初字第19号行政判决。绍兴县某某局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年11月4日公开开庭进行了审理。上诉人绍兴县某某局的法定代表人胡某某及委托代理人张某某、朱某某，被上诉人尹某某的委托代理人金某某、金某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人于2011年2月14日出具“关于尹某某养老待遇问题的说明”（以下简称“说明”）。该“说明”认为，根据浙劳社老[2007]7号《浙江省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险制度有关问题的补充通知》（以下简称“7号文件”）规定：尹某某是2010年11月首次参加基本养老保险，并补缴基本养老保险费124个月，只能按“新人”规定执行。 原审法院审理查明：原告于1954年1月12日出生，原为绍兴县文化发展中心员工，曾与绍兴县文化发展中心因补缴养老保险费等劳动争议诉至该院，经该院（2010）绍民初字第1041号民事调解书确定绍兴县文化发展中心为原告尹某某补缴1993年10月至2004年1月的社会养老保险。被告根据该院（2010）绍执民字第2283号协助执行通知书，于2010年11月为原告办理了补缴从1993年10月至2004年1月间的社会养老保险费。之后，原告多次通过口头及信访的方式到被告处要求办理退休手续(实质上要求办理养老金按月发放手续)。被告于2011年2月14日出具“说明”并交付原告。“说明”认为，“7号文件”规定，“新人”或是“中人”的界定以首次参保缴费时间为准，首次参保缴费时间是在1998年1月1日以后，退休条件和待遇按“新人”规定执行。原告是2010年11月首次参加基本养老保险，并补缴基本养老保险费124个月（从1993年10月起到2004年1月），只能按“新人”规定执行（因缴费年限不满十五年，故不予发放养老金）。原告不服被告作出的上述具体行政行为，向绍兴县人力资源和社会保障局申请行政复议，该局以绍县人社复决字[2011]第1号行政复议决定书维持被告作出的对原告不予按月支付养老保险待遇的具体行政行为。 原审法院审理认为：根据《浙江省职工基本养老保险条例》（以下简称《条例》）第六条、第四十条之规定，县级以上劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构负责办理职工基本养老保险具体事务，故本案被告具有对本县域内职工基本养老保险事务办理的职权。本案中，被告为原告办理了补缴基本养老保险费124个月，从1993年10月至2004年1月，对这一事实，原、被告双方无争议。双方的主要争议在被告的法律适用上。原告认为，对原告是否符合按月发放养老金，应当适用《条例》第三十一条第（一）项及浙劳社老[2006]142号文件第15条。被告所作的“说明”适用的法律依据是“7号文件”第一条，虽然被告在庭审中陈述了被诉具体行政行为所适用的法律依据为《条例》第三十一条第（三）项、浙劳社老［2006］142号文件第14条、“7号文件”第一条。但经审查，被诉具体行政行为所适用的法律实质上是“7号文件”第一条和浙劳社老［2006］142号文件第14条，而“7号文件”第一条又是最主要的适用依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，地方性法规适用本行政区域内的案件，参照部委规章和地方政府规章。对于行政机关依据规章以下的规范性文件作出被诉具体行政行为的，法院对该规范性文件是否合法、有效、合理、适当，进行审查适用，如果该规范性文件不与上位法的法律、法规的规定、原则或精神相抵触，则予以适用。反之，则不予适用。本案中，被告所作的“说明”适用了“7号文件”第一条，该文件系浙江省劳动和社会保障厅针对《浙江省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》（浙政发［2006］48号）文件及浙劳社老[2006]142号文件的实施所作的补充通知，系省政府部门规范性文件，因此，对该规范性文件，法院在审理行政案件时需要进行审查适用。浙劳社老［2007］“7号文件”第一条规定，“新人”或是“中人”的界定以首次参保缴费时间为准，首次参保缴费时间在1998年1月1日以后，退休条件和待遇按“新人”规定执行。浙劳社老[2006]142号文件第14条规定，“新人”基本养老金的计发，1998年1月1日以后参加工作的职工（即“新人”），到达法定退休年龄，缴费年限满15年及以上，从核准退休的次月起，按月发给基本养老金;第15条规定，“中人”基本养老金的计发，浙政[1997]15号文件实施前参加工作，2010年12月31日前退休且缴费年限满10年和2011年1月1日后退休且缴费年限满15年的“中人”，退休时按月发给基本养老金。《条例》第三十一条规定：下列参保人员达到法定退休年龄后，从其办理退休手续的次月起，按月领取基本养老金，直至死亡：（一）1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后至2010年12月31日以前退休且缴费年限（包括视同缴费年限）满十年的；（二）1997年12月31日以前参加工作，2011年1月1日以后退休且缴费年限满十五年的；（三）1998年1月1日以后参加工作，缴费年限满十五年的。上述规范性文件中界定“新人”与“中人”的标准不一，浙劳社老[2006]142号文件第14条、第15条以参加工作时间、退休时间及缴费年限为标准，“7号文件”第一条以“首次参保缴费时间为标准。《条例》第三十一条以参加工作时间、退休时间和缴费年限等作为养老金按月发放的条件，“7号文件”第一条与《条例》第三十一条就职工按月领取基本养老金条件的规定存在不一致的地方。《条例》是浙江省人大常委会制定的，属地方性法规，而“7号文件”是浙江省劳动和社会保障厅制定的，属省政府部门规范性文件，从效力上讲，地方性法规高于省政府部门规范性文件。另外，从实施时间来看，“7号文件”于2007年1月16日印发，而《条例》于2008年5月30日修正，2008年10月1日施行。综上，作为省政府部门规范性文件的 “7号文件”与作为地方性法规的《条例》就基本养老金的发放存在不一致的地方，“7号文件”第一条不能适用本案，被告适用“7号文件”第一条作出“说明”系适用法律错误。据此，被告根据“7号文件”第一条作出不予发放原告养老金的具体行政行为系适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决：1、撤销被告绍兴县某某局于2011年2月14日作出的“关于尹某某养老待遇问题的说明”；2、被告绍兴县某某局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告绍兴县某某局负担。 上诉人绍兴县某某局上诉称：1、一审法院认定事实错误，适用法律不当。上诉人不符合职工基本养老保险的参保条件，不是《条例》规定的适格参保对象。其得以违法参保是绍兴县法院另案错误裁判的结果。2、一审法院认定“7号文件”违反《浙江省职工基本养老保险条例》，属于对法律法规文件的误读。该文件中对“新人”或者“中人”的界定以首次参保缴费时间为准，这一规定与原国家劳动部劳办险字（1992）15号文件规定的“‘参加工作时间’是指职工按照国家规定计算连续工龄的起始时间或者首次缴纳养老保险费的时间”，表述意思完全一致。对国家和省政府职能部门已经明确的概念，省人大常委会在以后通过的《条例》中没有重复进行说明。对养老保险参保者而言，“参加工作时间”就是“首次缴纳养老保险费的时间”。被上诉人无论是否是合法的补缴参保对象，均不能按月领取退休养老金。3、一审法院没有依据行政诉状中提出的诉讼请求，径直作出不利于上诉人的判决，未给上诉人重新答辩期，剥夺了上诉人的答辩权利。请求：撤销一审判决，维持我局具体行政行为。 被上诉人尹某某答辩称：1、上诉人认为被上诉人不符合参保条件及不属于《条例》的适格参保对象的上诉理由不能成立。2、上诉人作出的不予发放养老金的具体行政行为系适用法律错误。3、原判并没有在被上诉人的诉讼请求之外作出判决。请求：驳回上诉，维持原判。 庭审中，当事人围绕上诉人作出的行政决定适用法律是否正确等争议焦点进行了质证、辩论。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，一、根据（2010）绍民初字第1041号民事调解书和（2010）绍执民字第2283号协助执行通知书的要求，上诉人为被上诉人办理了自1993年10月至2004年1月的基本养老金补缴手续。故上诉人认为被上诉人的补缴行为系违法参保并无事实依据。 二、上诉人依照“7号文件”，将被上诉人归于“新人”，不予发放养老金，法律法规依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，地方性法规适用本行政区域内的案件，参照部委规章和地方性规章。本案中，《条例》系浙江省人大常委会制定的地方性法规。该法规第三十一条规定：“下列参保人员达到法定退休年龄后，从其办理退休手续的次月起，按月领取基本养老金，直至死亡：（一）1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后至2010年12月31日以前退休且缴费年限（包括视同缴费年限）满十年的；(二)1997年12月31日以前参加工作,2011年1月1日以后退休且缴费年限满十五年的；（三）1998年1月1日以后参加工作，缴费年限满十五年的。”由此，《条例》是以参加工作时间作为参保者缴费年限是“10年”还是“15年”的起算点。对参保者首次参保缴费时间并无特殊要求。故上诉人依据“7号文件”以“首次参保缴费时间”作为区别“新人”与“中人”的标准，继而认为尹某某为“新人”依据不足。同时，“参加工作时间”和“首次参保缴费时间”从文意上理解，并不一致。在参保者“参加工作时间”早于“首次参保缴费时间”的情况下，该标准不利于参保者。另外，被上诉人补缴的系1993年10月至2004年1月的养老保险金。上诉人以“第一次保险费到账时间”即2010年11月来认定当事人首次参保缴费时间，违背了补缴行为的本意。基于以上理由，一审认定上诉人作出的行政决定属适用法律错误，并无不当。 三、被上诉人起诉时的诉讼请求为：“要求撤销被告因认定原告为‘新人’身份而不按月发放原告养老退休金的行政决定。” 在一审庭审中明确该行政决定即指2011年2月14日作出的《关于尹某某养老待遇问题的说明》，这是被上诉人在法院释明后对其诉讼请求的明确而非变更。况且，上诉人在一审庭审中对此也未提出异议。故上诉人认为一审法院剥夺其答辩权利，于法无据。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴县某某局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 普 庆 审 判 员 陆 卫 东 代理审判员 蒋 瑛 二0一一年十一月十四日 书 记 员 金 燕 娜 |
