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宁 波 市 海 曙 区 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2012）甬海行初字第8号 原告徐某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 委托代理人徐某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 被告某某市国土资源局，住所地浙江省某某市某某区。 法定代表人柴某某，男，局长。 委托代理人周某某（特别授权代理），男，某某市国土资源局副局长。 委托代理人马某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 第三人某某市某某区房地产管理处，住所地浙江省某某市。 法定代表人裘某，男，处长。 委托代理人关某某（特别授权代理），女，某某市某某区房地产管理处工作人员。 原告徐某某不服被告某某市国土资源局于2009年2月25日向第三人某某市某某区房地产管理处作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，于2012年1月4日向本院提起诉讼，本院于同日受理本案后，于2012年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年2月7日依法公开开庭审理了本案。原告徐某某及其委托代理人徐某，被告某某市国土资源局的委托代理人周某某、马某某，第三人某某市某某区房地产管理处的委托代理人关某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年2月25日，被告某某市国土资源局向某某市某某区房地产管理处作出了甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》。该函载明：经某某市人民政府（甬政办抄第19号）批准，同意收回南郊路地块建设用地使用权面积13 324平方米，土地坐落东至立交路，南至铁路桥，西临南塘河，北至长春桥。 被告某某市国土资源局为证明被诉具体行政行为合法，于2012年1月17日向本院提供的证据有： 1.《关于下达城区非成套房改造计划的通知》（某政办发〔2008〕26号），用以证明南郊路地块项目属于旧城区改造项目； 2.某某市国土局《关于南郊路非成套房改造地块项目用地的预审意见》（甬土资预〔2009〕3号），用以证明该项目用地已通过土地主管部门预审； 3.市发改委《关于同意某某区南郊路地块改造项目建议书的批复》（某发改投资〔2009〕73号），用以证明该项目已经市发改委审批，该项目属于南郊路地块改造项目，进一步证明项目用地符合土管法第五十八条的规定； 4.（2009）浙规地字第0200012号建设用地规划许可证及附图，用以证明该改造项目符合城市规划； 5.某某区房地产管理处《关于要求收回国有土地使用权的报告》，用以证明南郊路拆迁地块的具体数据，要求被告按照规定程序批准收回； 6.《关于要求收回南郊路地块国有建设用地使用权的请示》（甬土资〔2009〕25号），用以证明被告向某某市人民政府提出请求的事实，表明项目已经明确建设项目规划许可证及立项批复； 7.某某市人民政府办公厅甬政办抄第19号抄告单，用以证明该地块收回经市政府批准，明确收回的面积和范围； 8.甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，用以证明被告作出的具体行政行为。 被告某某市国土资源局向本院提交的作出涉案行政行为的法律法规依据如下： 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项。 原告起诉称，原告为某某市某某区某某路××号房产的共有产权人之一，持有房屋共有权保持证（证号：某海仓私字第×××号，地号×××）。原告拥有与实际使用的国有土地使用权，不是以出让或划拨方式取得，而是依据〔1995〕国土籍第26号等法律法规取得。原告不服某某市国土资源局作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，向浙江省国土资源厅提出行政复议申请，浙江省国土资源厅于2011年12月7日作出《行政复议决定书》，予以维持。原告于同年12月14日收到《行政复议决定书》。原告认为被告作出的该具体行政行为严重违法，依法应确认违法并予以撤销，主要事实及理由如下：1.批准收回国有土地使用权实施主体不合法，甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》同意第三人收回国有土地使用权，违法《中华人共和国土地管理法》第五十八条，因为第三人是事业单位，不是该条规定的“政府土地行政主管部门”；2. 甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》被当作“收回国有土地使用权的决定文件”不合法。该函本来应该是内部行政行为，现在作为“收回国有土地使用权的决定文件”对外发生效力不合法。以具有内部行政行为特征的“函”代替对外发生效力的“决定文件”没有法律依据；3. 甬土资函〔2009〕6号的依据不合法，甬政办抄第19号的文号是抄告单的文号，抄告单不是具有批准性质的文件；4.收回国有土地使用权不符合《中华人共和国土地管理法》第五十八条规定的法定情形；收回国有土地使用权前未依法进行公告，不符合法定征地的程序；收回国有土地使用权，却未对土地使用权人给予适当补偿，违反《中华人共和国土地管理法》第五十八条。综上，原告请求撤销被告作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》。 原告为证明其诉讼主张提交证据如下： 1.身份证复印件，用以证明原告身份； 2.房屋共有权保持证，用以证明利害关系； 3.行政复议决定书（浙土资复决字〔2011〕58号），用以证明经过复议前置程序； 4.甬土资函〔2009〕6号复印件，用以证明被诉具体行政行为； 5.拆迁许可证申请表，用以证明第三人申请拆迁许可证的表格，第三页上写有所依据的就是本案被诉具体行政行为，是由人民政府作出的收回文件； 6.海文广新〔2009〕1号《关于南郊路历史文化街区文物保护的请示》及批复，用以证明南郊路52号是传统保留建筑； 7.（2011）浙某行终字第144号行政判决书，用以证明本案具体行政行为是针对南郊路改造项目作出的。 被告某某市国土资源局答辩称，2008年1月30日，某某市人民政府作出某政办发〔2008〕26号《关于下达城区非成套房改造计划的通知》，其中包括南郊路地块的改造，改造责任单位是某某区政府。该项目具体由第三人实施并办理各项审批手续。2009年2月13日，被告作出甬土资预〔2009〕3号《关于南郊路非成套房改造地块项目用地的预审意见》。同月18日，宁波市发展和改革委员会作出甬发改投资〔2009〕73号《关于同意海曙区南郊路地块改造项目建议书的批复》，同意涉案地块改造项目。同月19日，某某市规划局为该改造项目用地核发了（2009）浙规地字第0200012号《建设用地规划许可证》。同月18日，第三人就南郊路地块改造项目向被告递交了《关于要求收回国有土地使用权的报告》。同月23日，被告向某某市人民政府报送了《关于要求收回南郊路地块国有建设用地使用权的请示》（甬土资〔2009〕25号）及相关附件，要求收回该地块的国有建设用地使用权。同月24日，某某市人政府以甬政办抄第19号抄告单，同意收回南郊路地块建设用地使用权。同月25日，被告将某某市人民政府同意收回的文件内容以函的形式告知第三人。被告向第三人作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，是根据同月24日某某市人民政府办公厅某政办办抄第19号《抄告单》所作出的告知行为，综上，被告作出的行为事实清楚，程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以驳回原告的诉请。 第三人某某市某某区房地产管理处陈诉称，同意被告的答辩意见，请求驳回原告诉讼请求。 第三人无证据向法庭提供。 对当事人提交的证据，本院当庭予以出示并交由当事人进行质证。 被告某某市国土资源局、第三人某某市某某区房地产管理处对原告徐某某提交证据的质证意见如下：对证据1、证据2、证据3、证据4、证据6无异议，对证据5的真实性无异议，但对原告称引用的文件是被诉的行政行为的证明内容不予认可，因为涉案土地使用权是经某某市人民政府批准收回，而并不是被告决定收回。对证据7无异议，但认为这不影响收回涉案土地使用权的决定系由某某市人民政府作出的事实。 原告徐某某对被告某某市国土资源局提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，计划表改造方式有土地储备、历史文化街区保护，属于二种不同的改造方式，但认为该证据与本案无关，其上也未记载具体项目由第三人执行；对证据2的真实性无异议，但对其合法性有异议，2009年1月1日始，国土部42号令已执行，故证据2适用法律错误，同时其上载明的用途为“作土地储备”，与证据1矛盾；对证据3的真实性无异议，但认为不能证明该项目已列入某某市改革和发展委员会的投资计划，不能认为某某市改革和发展委员会审批，该证据仅是对建议书的批复；对证据4的真实性无异议，规划许可证及附图是整体，不可分割，附图中有载明为南郊路改造地块，文保点应做好衔接，而南郊路52号是拆迁保留建筑，故不能证明改造项目符合规划；对证据5的真实性、关联性无异议，但对报告内容的合法性有异议，第三人提出要求对该地块收回土地使用权，但原告认为第三人没有职权收回，某某市人民政府有批准权，被告才是实施主体，另报告没有明确由谁收回土地使用权；对证据6的真实性无异议，但对其合法性有异议，根据《中华人共和国土地管理法》第五十八条规定，收回土地使用权由被告提出请求，某某市人民政府批准后由被告实施。某某市人民政府只是同意收回，和收回是两个不同的行为；对证据7的真实性无异议，但对其合法性有异议，且已提出诉讼，因为某某市人民政府办公厅只是某某市人民政府内设机构，没有作出收回决定的职权；对证据8的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，被告称作为拆迁审批依据而作出的，说明被告越权作出。 第三人某某市某某区房地产管理处对被告某某市国土资源局提交证据的质证意见如下：对被告证据没有异议。 结合当事人的质证意见，本院对当事人提供的证据认证如下： 一、对于原告提交证据的认证情况： 对于证据1、证据2、证据3、证据4、证据7，因被告及第三人对其真实性不持异议，且与本案具有关联性，故予以认定；对证据5系第三人申领房屋拆迁许可证所提交的申请表，而是否系国有土地使用权批准文件并非由拆迁人填写在该表内即能证明，故该证据与本案不具关联性，故对其证明力不予认定；对证据6，虽能证明南郊路52号系传统类保留建筑，但与本案不具有关联性，故对其证明力不予认定；对证据7，因其为生效法律文书，故本院对其证明力予以认定。 二、对于被告提交的证据的认证情况： 证据1、证据2、证据3、证据4可以证明涉案地块土地系本市城区非成套改造计划中，已获批准的旧城改造项目及拆迁项目立项，并已取得建设用地规划许可，该地块用地经预审为国有建设用地，故与本案具有关联性，且未被依法撤销前，具有合法性，本院对上述证据的相应证明力均应予认定；证据5、证据6可以证明第三人向被告递交了《关于要求收回国有土地使用权的报告》，后被告根据立项批复，建设用地规划许可等，向某某市人民政府请示要求同意收回涉案土地，故对上述证据的相应证明力均应予认定；证据7系有批准权的人民政府作出的同意收回涉案国有建设用地使用权的文件，与本案具有关联性，且未被依法撤销前，具有合法性，应予认定；证据8，原告对其真实性无异议，应予以定；至于其是否属于收回国有土地使用权的决定文件，应否举行听证，是否符合法律规定，属于法律适用问题，在下述判由中予以阐明； 综上，本院认定事实如下： 1.原告为某某市某某区某某路××号房产的共有产权人之一，持有房屋共有权保持证（证号：某海仓私字第××号，地号××）。涉案房产为传统类保留建筑。 2. 2008年1月30日，某某市人民政府作出某政办发〔2008〕26号《关于下达城区非成套房改造计划的通知》，其中包括南郊路地块的改造，改造责任单位是某某区政府。该项目具体由第三人实施并办理各项审批手续。2009年2月13日，被告作出甬土资预〔2009〕3号《关于南郊路非成套房改造地块项目用地的预审意见》。同月18日，某某市发展和改革委员会作出某发改投资〔2009〕73号《关于同意某某区南郊路地块改造项目建议书的批复》，同意涉案地块改造项目。同日，第三人就南郊路地块改造项目向被告递交了《关于要求收回国有土地使用权的报告》。同月19日，某某市规划局为该改造项目用地核发了（2009）浙规地字第0200012号《建设用地规划许可证》。同月23日，被告根据上述建设用地规划许可证和立项批复，以及第三人《关于要求收回国有土地使用权的报告》向某某市人民政府报送了《关于要求收回南郊路地块国有建设用地使用权的请示》（甬土资〔2009〕25号）及相关附件，要求收回该地块的国有建设用地使用权。同月24日，某某市人政府以甬政办抄第19号抄告单，同意依法收回南郊路地块（东至立交路、南至铁路桥、西至南塘河、北临长春桥）建设用地使用权13 324平方米。同月25日，被告向第三人作出甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，载明“经某某市人民政府（甬政办抄第19号）批准，同意收回南郊路地块建设用地使用权面积13 324平方米，土地坐落东至立交路，南至铁路桥，西临南塘河，北至长春桥”。某某市人民政府同意收回的文件内容以函的形式告知第三人。 3.原告获悉被告该函后不服，向浙江省国土资源厅申请行政复议，2011年12月7日，原告收到该厅作出的维持被告甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》的浙土资复决〔2011〕58号行政复议决定书，原告仍不服，于2012年1月4日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。”被告某某市国土资源局是市人民政府的土地行政主管部门，其根据某某市人民政府下达的城区非成套房改造计划，及已获批准的涉案旧城改造项目和拆迁项目的立项批复、建设用地许可证、第三人要求收回涉案地块国有建设用地使用权的报告，向某某市人民政府递交要求收回该地块国有建设用地使用权的请示，经某某市人民政府办公厅某政办第19号抄告单，抄告被告同意收回涉案地块国有建设用地使用权后，被告向第三人作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》，符合上述法条规定，且事实清楚，程序亦并无不当。 根据宁波市中级人民法院（2011）浙甬行终字第144号行政判决认定，某某市人民政府办公厅甬政办抄第19号抄告单业已成立、生效。该抄告单同意收回涉案地块国有建设用地使用权的行政行为是否合法，并非本案审查范围，该行政行为在未被依法撤销前，应视为收回涉案地块国有建设用地使用权的依据。而原告徐某某认为被告作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》是批准收回国有土地使用权的决定文件，是对该函错误理解，故对其主张，本院不予认可。原告由此提出的该函实施主体不合法、决定文件没有法律依据、收回国有土地使用权不符法定情形、不符合法定征地程序等诉讼理由不能成立，本院不予支持。 综上，本院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告徐某某要求撤销某某市国土资源局作出的甬土资函〔2009〕6号《关于同意收回南郊路地块建设用地使用权的函》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告徐某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为810060143738093001，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长 毛 建 军 审 判 员 王 国 平 代理审判员 贾 丰 荣 二○一二年二月二十九日 本件与原本核对无异 代书 记 员 方 薇 附本案相关的法律法规及规范性文件： 1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 2.《中华人民共和国土地管理法》 第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 |
