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宁 波 市 海 曙 区 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2012）甬海行初字第20号 原告贺某某，女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告程某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告暨诉讼代表人杨某某，女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告暨诉讼代表人汪某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告王某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告暨诉讼代表人葛某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告盛某某，女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告陆某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告项某某，女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 原告邱某某，女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 上述10原告的委托代理人袁某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 上述10原告的委托代理人程某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区。 被告宁波市某某局，住所地浙江省某某市某某区 法定代表人李某某，男，局长。 委托代理人陈某某（特别授权代理），男，宁波市某某局工作人员。 委托代理人许某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 第三人宁波市某某开发有限公司（以下简称某某公司），住所地浙江省某某市某某区。 法定代表人汪某，男，董事长。 委托代理人叶某，浙江某某律师事务所律师。 原告贺某某等10人不服被告宁波市某某局于2010年3月16日向第三人某某公司核发的（2010）浙规选字第0200012号建设项目选址意见，于2012年3月14日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2012年3月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因某某公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年5月4日依法公开开庭审理了本案。10原告的诉讼代表人杨某某及10原告的委托代理人袁某、程某某，被告宁波市某某局的委托代理人陈某某、许某某，第三人某某公司的委托代理人叶某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年3月16日，被告宁波市某某局经第三人某某公司的申请，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条等有关规定，核发了（2010）浙规选字第0200012号《建设项目选址意见书》。 被告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据和依据： 1．宁波市人民政府办公厅《关于下达城区非成套房改造计划的通知》（某政办发【2008】26号）。用以证明市政府下发了关于城区非成套房改造计划的通知，涉案地块在改造计划范围内； 2．宁波市人民政府《关于同意某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划的批复》（甬政发【2008】97号）、《某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规则》（用地规划图）各1份，用以证明月湖西区历史文化街区保护与更新详细规划经市政府批准，以及涉案地块的控制性详规的具体情况； 3．《宁波市建设项目选址意见书（规划条件）申请表》、《关于要求划定月湖西区二期1号地块改造实施范围的报告》、选址位置图各1份，用以证明第三人在申请涉案选址意见书时向被告提交了相关资料； 4．某某市某某区文化广电新闻出版局《关于月湖西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》（海文广新【2010】3号）、某某市文化广电新闻出版局文件各1份，用以证明被告作出选址行为符合法律规定； 5．（2010）浙规选字第0200012号《建设项目选址意见书》及附图1份，用以证明被告向第三人核发了涉案的建设项目选址意见书； 6．被诉选址意见书公示资料1份，用以证明该选址意见书的内容于2010年3月18日已在某某规划网上公示； 7．浙江省住房和城乡建设厅【2011】函规字409号《关于宁波市某某局甬规字【2011】66号请示的答复意见》1份，用以证明被诉选址意见书不需要省厅核发的依据； 8．《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第三十六条第一款； 9．《宁波市城市规划管理条例》第二十四条第二款第（一）项； 10．《浙江省建设项目选址规划管理办法（试行）》第六条第一款第（四）项、第九条。 原告贺某某等10人起诉称：本案原告贺某某、程某某对（2010）浙规选字第0200012号《建设项目选址意见书》已向浙江省住房和城乡建设厅提起行政复议，该厅已作出行政复议决定并告知原告，现提起行政诉讼。据原告在行政复议中所获证据材料看，目前该许可领取前无国家拟划拨土地给某某公司的任何证明，被告核发的该选址意见书缺乏行政审批的事实理由。该选址意见书建设项目名称记载模糊，实质已成为某某公司在选址范围内任意建设的万用书。选址意见书发放前，被告及申请人未获得文保部门的文保批准，违反《文物法》、《某某市历史文化名域保护条例》等法规。涉案土地系历史文化名城之历史文化街区，并属国家重点文保单位天一阁的建设控制带，其发放权限在省厅，被告越权发放，明显违法。该选址意见书附件仅提供了“现状图”，未提供月湖西区详细规划所确认的“规划用地图”，造成了该选址意见书缺乏规划条件，规划许可证必须确认的强制性内容的缺乏既不符合《选址意见书》的法定格式，也造成了选址条件的空白批准，违反了规划法规。该选址意见书缺乏北至，不符合法定规范要求。涉案区域已有详细规划，该选址意见书批准的选址实质是批准了一个拆迁项目，违反详细规划关于文保、建设风貌，社区功能的规定。请求撤销上述《建设项目选址意见书》。 原告在庭审前向本院提交并于庭审中出示了以下证据： 1．《宁波市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划》1份，用以证明选址意见书违反详细规划用地设定及文保规定，违法扩大适合划拨的土地（公共设施）用地的选址范围； 2．某某市文化广电新闻出版局行政审批项目（历史文化街区选址许可）网站截图1份，用以证明选址意见书未取得文保前置许可； 3．《天一阁广场项目选址意见书》1份，用以证明被告在同一地块重复发放选址意见书； 4．宁波市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（天一阁地块）1份，用以证明涉案土地只有天一阁广场一小块适合划拨，本案的申请人某某公司作为选址不成立、非法； 5．《宁波市建设项目选址意见书申请表送审文件、图纸一览表》1份，用以证明被告依据申请人近乎空白的材料批准选址许可； 6．法律法规节选共4页，用以证明论证报告许可违法； 7．某某公司甬海城【2010】16号《关于要求对月湖西区二期1号地块土地前期开发项目进行立项的请示》1份，用以证明与被告提供的选址意见书申请表和选址报告项目建设内容相冲突； 8．《城市房屋拆迁计划和拆迁方案书》（月湖西区二期1号地块）1份，用以证明扩大了非成套房改造选址范围，非成套房改造亦非新建工程，不适用领取选址意见书； 9．浙建复决【2012】11号《行政复议决定书》1份，用以证明原告方已经行政复议程序。 被告宁波市某某局答辩称：被告向第三人核发的（2010）浙规选字第0200012号《建设项目选址意见书》行为依法有据。涉案月湖西区二期1号地块系旧城改造项目，属于需要核发选址意见书的建设项目。第三人于2010年3月5日就涉案旧城改造项目向被告提出建设项目选址申请，选址用地范围东至偃月街、西至长春路、南至马衙街，北至月湖西区一期，用地面积约9公顷。经查，本案规划选址所涉项目系旧城改造项目，项目选址符合《宁波市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款、《宁波市城市规划管理条例》第二十四条等规定。2010年3月16日，被告向第三人核发了上述选址意见书。被告作出涉案规划选址行为内容适当，程序合法，符合法律规定，请求驳回原告诉讼请求。 第三人某某公司未作出书面答辩，但在庭审中提出：一、月湖西区二期1号地块作为旧城改造项目需要核发选址意见书，被告有权作出选址意见书，不存在超越职权。二、第三人依法向被告申请建设项目选址意见书，并提交了相关的申请文件，被告审查后认为该项目符合选址的相关规定，申请、审核程序合法。三、第三人的主体问题，第三人认为在某政抄字第124号文件中明确月湖西区板块具体操作的主体，并达到了资金项目的平衡。作为区政府下属的政府平台具体来进行该地块的市场运作，从权限上说是明确的，可以成为主体，不存在主体不符问题。 第三人未向本院提交证据。 原告对被告提供的上述证据和依据，经质证认为：对证据1恰恰证明了被告批准选址违法，因非成套房改造不需要选址，而此改造计划附件里非常明确说明了非成套改造房是按照套数来计算的，涉案的月湖西区二期1号地块内有成套房237套。被告在选址时将区域里成套房也列入了选址范围，选址违法扩大了范围。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，但从《某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划》来看，被告只提供批复及图纸，没有提交该详细规划的文本。对证据3，在浙江省住房和城乡建设厅行政复议时，被告均没有提交该证据，按最高人民法院的相关司法解释规定，在复议中未提交的证据不能作为庭审证据，建议法庭不予认定。对证据4，该证据在日期上与申请时相互矛盾，即被告在审理选址意见书时，是不可能获得此两文件作为审批的依据，不应成为庭审证据。对证据5在形式上存在空白内容，建设项目依据、规模均没填写；附图中控制性指标是强制性的规划条件，此空白内容有可能给第三人建设项目时随心所欲提供条件，从形式上看是违法的。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议。对证据7，认为不是审批时被告获得的，不能作为审批依据。对依据8，即《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条，其他如果与该法条不冲突的无异议，如有冲突原告不予认可。对依据9，认为没有多大意义。对依据10，认为应由浙江省住房和城乡建设厅审批无异议。 第三人对被告提供的证据、依据的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告对原告提供的上述证据，经质证认为：对证据1的真实性无法确认，其中有用地规划图与被告提供的几乎一致。但可以证明被告所举的证据的合法性。对证据2，是针对新建项目的规划内容，与本案中旧城改造项目没有关联性。对证据3，天一阁广场确实在涉案规划选址的范围之内，但可能是原告误解，天一阁广场是涉案规划选址之后，因此需要另行核发用地规划手续，两者之间不存在任何的矛盾。对证据4的真实性无异议，但不能证明原告所主张的待证事实。对证据5、6、7、8的真实性无法确认，不能证明原告所主张的待证事实。对证据9无异议。 第三人对原告提供上述证据，经质证认为：对证据1的质证意见与被告一致，但无法看出原告想要证明违反详规的主张。对证据2，原告想要证明的目的是无法看出的。对证据3、4，被告认为是2011年发出，与本案是不同的事实；2011年发的作为新建项目，重新规划的手续，与本案城建行为完全不矛盾。对证据5，网上送审文件，因现在无法核实，原告要证明的事实是否符合法律规定，因被告提供了相关法律规定和当时的申请材料，第三人认为是符合法律规定。对证据6真实性、合法性无异议。但不能证明原告主张的目的。对证据7，原告要证明的内容是与被告提供的证据是有矛盾的，第三人认为，第三人申请的绿化与新建项目是不同的。对证据8，认为涉案虽然是非成套房改造，也包括零星的成套房，不可能把零星的成套房规划出去。因此不存在扩大选址范围，对证据9无异议。 经庭审质证，本院对上述证据材料确认如下：一、被告举证证据1，可以证明涉案地块土地系本市城区非成套改造计划中，已获批准的旧城改造项目，与本案具有关联性，且未被依法撤销前，具有合法性，应予采信。二、被告举证证据2、6，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，均予以采信。三、被告举证证据3，系被告在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为定案依据，但不能否定被告是依第三人申请作出被诉具体行政行为的。四、被告举证证据4，系被告作出被诉具体行政行为后形成的证据，故不能作为定案依据，但该证据与被诉具体行政行为并不矛盾。五、被告举证证据5，即被诉的具体行政行为，与本案具有关联性，应予认定；对该证据是否符合法律规定，在下述判由中予以阐明。六、被告举证证据7，并非被告在行政程序中形成的证据，不能作为被告定案的依据，但该证据追认了涉案地块属拆迁项目，不需省厅核发选址意见书的事实。七、被告提供的依据8、9、10系有效的法律法规，真实性不容置疑，应予采信。八、原告举证证据1的真实性予以认定，但不能证明原告要证明的内容。九、原告举证证据2，只能证明历史文化保护街区范围内的建设项目选址等需许可，但不能证明该行政许可事项开始实施时间，以及涉案地块非成套房改造是否属该行政许可范围内，故与本案不具有关联性，对其证明力不予认定。十、原告举证证据3、4均系被诉选址意见书作出后形成的证据，与本案不具关联性，本院对其证明力不予认定。十一、原告举证证据5，系格式化的空白表，与本案无关联性，其证明力不予认定。十二、原告举证证据6，系有效的法律法规，应予采信。十三、原告举证证据7、8，原告提交的目的在于证明被诉行政行为不合法，而处理本案的目的亦在于此，被诉行政行为是否合法将在下述判由中予以阐明。十四、原告举证证据9，被告、第三人均无异议，应予认定。 经审理查明，2010年3月5日，第三人某某公司向被告宁波市某某局提出核发月湖西区二期1号地块旧城改造选址意见书的申请，被告经审核后，认为涉案规划选址项目系旧城改造项目，并在市政府下发的关于城区非成套房改造计划范围内，且符合经市政府批准的《某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、《某某市城市规划管理条例》第二十四条等规定，于2010年3月16日向第三人核发（2010）浙规选字第0200012号《建设项目选址意见书》及选址红线附图。该意见书载明：建设项目名称为月湖西区二期1号地块，建设单位名称为某某公司，建设项目拟选位置为东至偃月街，西至长春路，南至马衙街，拟用地面积为约9万平方米。其中原告贺某某、程某某不服该选址意见书，于2011年12月28日向浙江省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，该厅于2012年2月20日作出浙建复决【2012】11号行政复议决定，维持被告作出的上述选址意见书。原告贺某某等10人仍不服，向本院提出行政诉讼。 本院认为，涉案的月湖西区二期1号地块，属于市政府《关于下达城区非成套房改造计划的通知》确定的改造计划范围内，根据该文件精神，涉案地块是旧城改造项目，属于需要核发选址意见书的建设项目。该地块旧城改造拆迁项目，不涉及历史建筑的迁移异地保护或拆除，不需省城乡规划行政主管部门核发选址意见书，而被告宁波市某某局是宁波市辖区内的城乡规划行政主管部门，具有依法作出建设项目选址意见书的法定职权，其依第三人要求核发涉案地块选址意见书的申请，经审核，认为该建设项目符合某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和《某某市城市规划管理条例》第二十四条的规定，向第三人核发了（2010）浙规浙字第0200012号《建设项目选址意见书》，并无不当。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，建设单位在报送有关部门批准或者核准建设项目前，以划拨方式提供国有土地使用权的，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。即建设单位应获得选址意见书在前，获准建设项目、获得以划拨方式国有土地使用权在后。而《某某市城市规划管理条例》第二十四条规定是对该法条规定的细化和明确，二者并无抵触。本案被告经第三人申请，核发的被诉选址意见书，符合上述法条规定。原告提出的被诉选址意见书核发前，无国家拟划拨土地给第三人（即建设单位）、缺乏行政审批事实的诉讼理由，是对上述法条的误解，本院不予采纳。 被诉选址意见书是根据某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划而作出的。而该详规是经市政府批准的，故原告认为该选址意见书违反《文物法》、《某某市历史文化名城保护条例》等文保法规，理由不足，本院难以支持。 本案的建设项目根据上述理由，不需省城乡规划行政主管部门核发选址意见书，故原告提出的被告越权发放，明显违法，理应撤销的诉讼理由不能成立。 被告作出的被诉选址意见书中的建设项目拟选位置栏内缺少北至；附图中的控制指标未作表述，不符规范要求，存有瑕疵，应予指正。 综上，本院认为，被告作出的被诉选址意见书基本事实清楚，适用法律法规正确，程序并无不当。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告贺某某、程某某、杨某某、汪某某、王某某、葛某某、盛某某、陆某某、项某某、邱某某要求撤销宁波市某某局作出的（2010）浙规选字第0200012号建设项目选址意见的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告贺某某等10人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××××××××××××××1，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长 陆 萍 审 判 员 毛 建 军 审 判 员 王 国 平 二○一二年五月二十一日 本件与原本核对无异 代书 记 员 楼 文 亚 附本案相关法律、法规和规范性文件： 1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 2.《中华人民共和国城乡规划法》 第十一条第二款 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 《中华人民共和国城乡规划法》 第三十六条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。 3、《某某市城市规划管理条例》 第二十四条第二款 拟定出让的地块，应当按控制性详细规划的要求，并由规划管理部门负责确定其位置、使用性质，规定该地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标以及其他应当确定的规划设计条件，并按规定办理规划审批手续。 4、《浙江省建设项目选址规划管理办法（试行）》 第六条第一款第（四）项 《建设项目选址意见书》实行分级核发制度，下列建设项目的《建设项目选址意见书》由省城乡规划行政主管部门核发： （一）…… （二）…… （三）…… （四）省级以上历史文化名城、历史文化保护区（名镇、名村）的重点保护区和省级以上文物保护单位建设控制地带范围内的重要建设项目； 第九条 申请办理《建设项目选址意见书》，应提交如下材料： 按要求填写《建设项目选址意见书》； 建设项目情况说明； 建设项目选址方案及条件； （四）本办法第十条规定的建设项目应当提供建设项目选址论证报告； 图件 法律法规及国家、省规定的其他资料。 企业（事业）单位法人证明。 |
