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宁 波 市 海 曙 区 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2012）甬海行初字第29号 原告胡某某，男，汉族，浙江省某某市人，户籍地浙江省某某市某某区，住浙江省某某市某某区。 委托代理人胡某某（特别授权代理），女，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区，系原告胡某某妻子。 委托代理人周某某（特别授权代理），某某市某某律师事务所律师。 被告某某某规划局，住所地浙江省某某市某某区 法定代表人李某某，男，局长。 委托代理人许某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 第三人宁波市某某投资开发有限公司，住所地浙江省某某市某某区 法定代表人汪某，男，董事长。 委托代理人叶某（一般授权代理），浙江某某律师事务所律师。 原告胡某某因不服被告某某某规划局（以下简称某规划局）作出的（2009）浙规地字第0200010号建设用地规划许可，于2012年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2012年5月28日向被告某规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波市某某投资开发有限公司（以下简称某某公司）与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年7月4日公开开庭审理了本案。原告胡某某的委托代理人胡某某、周某某，被告某规划局委托代理人许某某，第三人某某公司委托代理人叶某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年2月17日，被告某规划局依申请向第三人某某公司核发了（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》。该证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证；用地单位为第三人某某公司；用地项目名称为某某印染织厂地块；用地位置为南社坛巷以南、南塘河以东、永春巷以北；用地面积为57 133平方米；并附有1：1000用地红线图。 被告某规划局在举证期限内向本院提交证据如下： 1.宁波市人民政府《关于同意某某市某某片区控制性详细规划的批复》【甬政发〔2005〕6号】及某某片区控制性详细规划之土地利用规划图复印件各1份，用以证明某某市人民政府已经作出涉案规划许可所在地块控制性详规且涉案项目用地规划符合详规实施要求的事实； 2.宁波市人民政府《关于下达城区非成套房改造计划的通知》【甬政办发〔2008〕26号】复印件1份，用以证明涉案项目是旧城改造项目的事实； 3.建设项目选址意见书【（2009）浙规选字第0200009号】及附图复印件各1份，用以证明申请项目选址符合规划要求的事实； 4. 宁波市国土资源局《关于某某印染织厂（C区）地块项目用地的预审意见》【甬土资预〔2009〕8号】复印件1份，用以证明涉案项目用地已通过土地管理部门预审的事实； 5.宁波市海曙区发展和改革局《关于同意某某路（一期）二批某某印染织厂地块（C区）拆迁项目的批复》【海发改投〔2009〕17号】复印件1份，用以证明涉案项目已经通过发改部门审批的事实； 6.第三人某某公司建设用地规划许可证申请报告及申请表复印件各1份，用以证明涉案许可是依申请作出的事实； 7.（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》、附图（为复印件）及公示资料（为打印件）各1份，用以证明被告作出了被诉行政行为，并向第三人核发规划许可证及已经进行公示的事实。 被告某规划局在举证期限内向本院提交的作出涉案行政行为的法律法规依据如下： 1.《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条； 2.《宁波市规划管理条例》第二十四条； 3.《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条。 原告胡某某起诉称: 原告在宁波市海曙区某某路×××号有一房产，拥有《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》。2011年11月28日，原告通过政府信息公开的方式得知，原告的房屋是被有关单位依据市房拆许字〔2009〕16号《房屋拆迁许可证》拆除。2012年2月14日，原告在对《拆迁许可证》的复议过程中，由某某市住房和城乡建设委员会提交的证据材料中得知，市房拆许字〔2009〕16号《拆迁许可证》是依据《建设用地规划许可证》作出。 原告认为被告颁发《建设用地规划许可证》违法，导致原告的房屋被违法批准拆除：第一，实体上，用地单位不具备取得建设用地规划的法定条件、也未获得必备材料，违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，第二、程序上，被告《建设用地规划许可证》属于行政许可行为，应当依据《中华人民共和国行政许可法》履行告知、听证义务，但被告却未履行告知义务、听证义务，剥夺了原告的知情权和听证权。原告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条及相关法律之规定向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议。2012年4月27日，浙江省住房和城乡建设厅作出了浙建复决〔2012〕17号行政复议决定，维持了《建设用地规划许可证》。故请求确认被告颁发（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》违法并予以撤销。庭审中，经释明，原告明确其诉讼请求为：请求判令撤销被告颁发的（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》。 原告胡某某为证明其主张向本院提交证据如下： 1．甬海仓私字第0365号房屋所有权证、海国用（96）字第30056号国有土地使用权证复印件各1份，用以证明原告具备合法的土地使用权和房屋所有权的事实； 2.（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》复印件1份，用以证明具体行政行为存在的事实； 3.浙建复决〔2012〕17号行政复议决定书复印件1份，用以证明原告申请复议的事实。 被告某规划局答辩称: 一、被告向第三人某某公司核发（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》符合法律规定。二、行政许可事项是否属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定的“直接关系他人重大利益”、第四十七条规定的“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的情形，应根据对该行政许可事项作出具体规定的法律规范和实际情况予以认定。本案建设用地规划许可行为不同于房屋拆迁许可行为，对原告权益仅产生间接影响，法律、法规、规章亦未规定建设用地规划许可前必须告知听政权利，应由许可机关根据实际情况作出裁量。故原告诉称被告未履行告知、听证权利等属于程序违法的理由没有依据。综上，涉案用地项目系旧城改造拆迁项目，被告规划许可行为符合法律规定，原告诉请不能成立，请贵院依法予以驳回。另针对原告提出的“请求确认违法并予以撤销”之诉请，被告认为这二者只能选其一，不能同时进行。 第三人某某公司未作书面答辩，但当庭陈述称：被告某规划局核发（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》符合法律规定。2009年2月9日，某某市某某区发展和改革局同意本案的涉案地块某某印染织厂（C区）的拆迁项目， 2009年2月10日被告核发了选址意见书。2009年2月13日某某市国土资源局作出了某土资预〔2009〕8号《关于某某印染织厂（C区）地块项目用地的预审意见》，之后第三人依法于2009年2月16日向被告申请建设用地规划许可证，被告于2009年2月17日核发了建设用地规划许可证，第三人认为申请中提交的资料是齐全的，程序也是合法的，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条以及《某某市城乡规划管理条例》的相关规定。在程序上，第三人取得本案所涉的《建设用地规划许可证》的程序是合法的，同意被告的答辩意见，涉案建设用地规划许可不同于房屋拆迁行政许可，相关的法律并没有规定建设用地规划许可必须履行听证，故可由许可机关根据实际的情况作出裁量。综上第三人认为被告核发涉案《建设用地规划许可证》的行为，事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人某某公司未向本院提交证据。 原、被告提交的证据（含法律依据），本院当庭予以出示并交由当事人质证。 经质证，原告胡某某对被告提交的证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性不持异议，但对关联性有异议，认为恰恰证明了被告颁发《建设用地规划许可证》的行为存在重大违法，理由如下：依据土地规划图原告房屋所在的位置属于历史保护街区，但是本案颁发《建设用地规划许可证》的目的是为了领取拆迁许可证，领取拆迁许可证的目的是进行商业开发，商业开发根本不允许划拨方式取得；但是本案领取的《建设用地规划许可证》却是依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定的“划拨方式”取得，所以被告存在以公益事业的名义以划拨方式免费取得土地，存在乱用地行为；对证据2的真实性没有异议，对关联性持有异议，认为与本案不存在直接关系；对合法性亦持有异议，某某市人民政府《关于下达城区非成套房改造计划的通知》中的非成套房改造的合法性和法律依据是什么，被告未能说明；对证据3的真实性没有异议，对关联性有异议，认为不能证明具体行政行为的合法性，对合法性亦持有异议，选址意见书实际上跟本案的建设用地规划许可证一样涉及到原来土地使用权人和房屋所有权人的重大利益，这样的选址意见书在程序上同样应当告知原来的利害关系人，并且听取利害关系人的意见，但被告未告知亦未履行听证，故不存在合法性；对证据4的真实性没有异议，其质证意见同证据3一致；对证据5的真实性没有异议，关联性持有异议，其合法性也不能确定，故也存在异议；对证据6的形式真实性没有异议，至于其提交的日期是否是2009年2月16日，第一没有看到原件，第二是否如这个日期作出还是事后的补充无法证明，所以对其事实真实性持保留意见，对关联性没有异议，同时认为申请表和申请报告实质上不具备合法条件，故不予认可；对证据7中的《建设用地规划许可证》及附图的真实性、关联性均无异议，但认为不合法；对其中的公示材料的真实性有异议，因为被告提交的证据只有一个生成日期是2009年2月17日，却无法证明具体的上网公示时间，所以这份证据不能证明被告在程序上履行了及时告知或公示的义务。 被告某规划局对原告胡某某提交证据的质证意见如下：对原告的证据1、证据2、证据3的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为原告与被诉具体行政行为之间不存在法律上的利害关系。 第三人某某公司对原告胡某某及被告某规划局提交的证据均无异议。 结合当事人庭审陈述及质证意见，本院对上述经与原件核对无异的证据作如下认证： （一）对原告胡某某提交证据的认证情况 因被告某规划局及第三人某某公司对原告胡某某所提交的证据1、证据2、证据3的真实性、合法性均无异议，且上述证据与本案具有关联性，故本院对其相应证明力予以认定。 （二）对被告某规划局提交证据的认证情况 鉴于第三人某某公司对被告某规划局所提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，故本院将仅结合原告胡某某的质证意见作出下列认证意见： 因原告胡某某对证据1、证据2的真实性并无异议，且该证据所载明的控制性详细规划规划范围涵盖涉案规划许可所在地块，且涉案地块在城区非成套房改造计划之列，故上述证据与本案具有关联性，故本院对上述证据的相应证明力予以认定；因原告对证据3、证据4、证据5的真实性无异议，且上述证据均系相关行政机关针对涉案地块所作出的具体行政行为，其在未被依法撤销之前合法性不容置疑，故本院对上述证据的相应证明力予以认定；对于证据6，虽然原告对其真实性持有异议，但因其未能提交足够证据予以否定第三人已就相关事项向被告提出申请的事实，故本院对其相应证明力也予以认定；因原告对证据7中的《建设用地规划许可证》及附图的真实性、关联性均无异议，故本院对其相应证明力予以认定，至于合法性问题，本院将在下文叙及；至于公示材料，因原告未能提交足够证据证实被告并非在2009年2月17日作出公示，故本院对其相应证明力予以认定。 结合当事人庭审陈述及本院认证情况，本院认定事实如下： 1.原告胡某某原为宁波市海曙区某某路×××号房屋（已于2011年3月10日被本院依法强制腾空）所有权人，持有某海仓私字第××××号房屋所有权证、海国用（96）字第30056号国有土地使用权证。 2.2009年2月16日，第三人某某公司向被告某规划局提交了（2009）浙规选字第0200009号建设项目选址意见书、某某市国土资源局《关于某某印染织厂（C区）地块项目用地的预审意见》【甬土资预〔2009〕8号】、宁波市某某区发展和改革局《关于同意某某路（一期）二批某某印染织厂地块（C区）拆迁项目的批复》【海发改投〔2009〕17号】、规划许可证申请报告和申请表，提出了对南社坛巷以南、南塘河以东、永春巷以北、面积为57 133平方米的国有建设用地的规划许可申请。被告受理后于次日作出了涉案规划许可并在某某规划网上予以公示。 3. 原告因不服被告作出的涉案建设用地规划许可于2012年3月6日向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议。浙江省住房和城乡建设厅予以受理，经审查后于2012年4月27日依法作出了浙建复决〔2012〕17号行政复议决定，维持某规划局核发的（2009）浙规地字第0200010号《建设用地规划许可证》。 本院认为，根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，申请房屋拆迁许可证应当向房屋拆迁主管部门提交建设用地规划许可证等申请材料。被诉规划许可证是应房屋拆迁需要核发的。被告某规划局在核发被诉规划许可证时，使用依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条作出规划许可证的格式文本，致使他人难以理解其所适用的法律依据，行为不当，本院在此予以指正。被诉规划许可行为对用地范围的记载仅有西、南、北界址，用地范围需与规划红线结合后才能确定，可见被告工作不够严谨，本院在此予以指正。被告的选址意见书和规划许可证的编号数字与《建设部关于印发新版城乡规划许可证书样本的通知》中要求编号数字为15位的规定不符，存在瑕疵，本院予以指正，但这并不影响选址意见书和规划许可证的效力。 建设用地规划许可虽然不会直接产生原土地使用权人、房屋所有权人丧失相关权利的法律效果，但影响是现实存在的。根据程序正当原则，规划行政主管部门在作出规划许可时，应当采用适当方式听取利害关系人的意见。被告在作出被诉规划许可行为时没有听取原告等利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告应在以后的工作中加以改正。 本院认为，本案所涉的项目是房屋拆迁项目，房屋拆迁项目在《浙江省城市房屋拆迁管理条例》中是按建设项目对待的，因此作为建设单位的第三人有权经有关部门批准、核准、备案后，依法向规划部门申领建设用地规划许可证，且其在向被告某规划局提出申请时亦已提交了有关部门批准、核准、备案材料，故原告关于“用地单位不具备取得建设用地规划的法定条件、也未获得必备材料”之主张，本院不予采信。 综上，被告某规划局依据第三人某某公司提交的（2009）浙规选字第0200009号建设项目选址意见书、某某市国土资源局《关于某某印染织厂（C区）地块项目用地的预审意见》【某土资预〔2009〕8号】、宁波市某某区发展和改革局《关于同意鄞奉路（一期）二批某某印染织厂地块（C区）拆迁项目的批复》【海发改投〔2009〕17号】等材料，向第三人某某公司作出规划许可事实清楚，主要证据确凿，适用的法律法规基本正确。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告胡某某要求撤销被告某某规划局作出的（2009）浙规地字第0200010号建设用地规划许可的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告胡某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81××××××××××××1，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长 毛 建 军 代理审判员 贾 丰 荣 代理审判员 柯 织 虹 二○一二年七月六日 本件与原本核对无异 代书 记 员 楼 文 亚 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 1. 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 …… 2. 《浙江省城市房屋拆迁管理条例》 第九条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。申请房屋拆迁许可证，应当向房屋所在地的市、县房屋拆迁管理部门提交下列文件： …… （二）建设用地规划许可证； …… 3.《中华人民共和国城乡规划法》 第十一条 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。 建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。 第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 |
